II SAB/Łd 106/26

Dnia 24 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność Starosty Łódzkiego Wschodniego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – na rzecz skarżącej V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną 15 kwietnia 2026 roku, pod pozycją [...]. MR

Pismem z 17 marca 2026 r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty Łódzkiego Wschodniego w przedmiocie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ prowadzący sprawę prowadził postępowanie w sposób przewlekły i pozostaje w bezczynności, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie zadośćuczynienia za wyrządzoną krzywdę. W uzasadnieniu wskazała, że wniosek o wydanie decyzji udzielającej zezwolenie na przetwarzanie odpadów złożony 29 kwietnia 2024 r. nadal nie został rozstrzygnięty pomimo dwukrotnych decyzji kasacyjnych. Ponadto dopiero 3 lutego 2026 r. organ uznał się za niewłaściwy do wydania decyzji i przekazał sprawę do Marszałka Województwa Łódzkiego, który również uznał się za niewłaściwy do załatwienia sprawy. W ocenie strony skarżącej uznanie się przez organ administracji za niewłaściwy i wydanie postanowienia w tym przedmiocie nie kończy postępowania i nie zwalnia z obowiązków procesowych, lecz jedynie przenosi sprawę do organu właściwego. Jeśli organ uzna swoją niewłaściwość (rzeczową lub miejscową), ma obowiązek niezwłocznie przekazać sprawę organowi właściwemu. Brak takiego przekazania lub nieuzasadnione zwlekanie z tą czynnością do momentu zakończenia postępowania stanowi bezczynność organu, a w konsekwencji - przewlekłość postępowania. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje oceny swojej właściwości dopiero po upływie 21 miesięcy od dnia wniesienia wniosku. Tak samo nie można zaakceptować braku zawiadomień o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie, bowiem Starosta uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. Strona skarżąca w żaden sposób nie przyczyniła się do przedłużenia prowadzonego postępowania. Bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, uprzedzeń do wnioskodawcy, a raczej do właściciela terenu. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Brak rozstrzygnięcia w sprawie istotnie ogranicza możliwości prowadzenia działalności przed przedsiębiorcę, a w szczególności negatywnie odbija się na wyniku ekonomicznym. W ocenie Spółki skoro organ odmawia załatwienia sprawy, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że 29 kwietnia 2024 r. do Starostwa Powiatowego w Łodzi wpłynął wniosek strony skarżącej w sprawie wydania decyzji – zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, w procesie odzysku: R12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1 – R11 (Jeżeli nie istnieje inny właściwy kod R, może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów, jak np. demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1 – R11), na działce o nr ewid.: [...], obręb R., gmina R.. Decyzją z 6 listopada 2024 r. Starosta Łódzki Wschodni odmówił udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie odzysku: R12. Decyzją z 4 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. 3 stycznia 2025 r. organ zawiadomił stronę postępowania o ponownym rozpatrywaniu sprawy. Decyzją z 5 sierpnia 2025 r. Starosta ponownie odmówił udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, w procesie odzysku: R12. Decyzją z 3 września 2025 r. Kolegium uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. 18 września 2025 r. Starosta zawiadomił stronę postępowania o ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zgodnie z ww. decyzją Kolegium Odwoławczego organ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z przedstawionego wniosku oraz wyjaśnień wynika, że przetwarzanie odpadów będzie się odbywało na utwardzonym płytami betonowymi placu. Przetwarzanie odpadów będzie polegało na mieszaniu ww. odpadów wraz z kruszywem lub żwirem za pomocą ładowarki Liebherr 564. Ilość przetwarzanych odpadów to ok. 577 Mg w ciągu doby. W związku z zebranym materiałem dowodowym Starosta uznał, że nie jest organem właściwym do jej rozpatrzenia. 3 lutego 2026 r. Starosta przekazał sprawę zgodnie z właściwością do rozpatrzenia Marszałkowi Województwa Łódzkiego. Następnie organ wyjaśnił, że kierowane do Spółki liczne wezwania do złożenia wyjaśnień wynikały z faktu, że Spółka nie precyzowała swoich odpowiedzi (odpowiadała wymijająco). Natomiast uzyskanie konkretnej informacji było kluczowe do jej rozpatrzenia. W związku z powyższym, aby prawidłowo rozpatrzeć sprawę, należało uzyskać szczegółowe informacje dot. stosowanych przez Spółkę urządzeń oraz informacji w jaki sposób będą one wykorzystywane na danym terenie. Wyjaśnienia Spółki były nieprecyzyjne, co nie pozwalało organowi ustalić od razu specyfiki działalności. Dopiero po uzyskaniu ww. informacji organ mógł stwierdzić swoją niewłaściwość w sprawie. Nie ma więc mowy w tym przypadku o przewlekłości postępowania. Dodatkowo sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany i wymagała wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego. Ponadto w sprawie dokonywane były przez wnioskodawcę różne zmiany, chociażby zmiana prezesa firmy. Postępowania administracyjne dot. wydawania zezwoleń na przetwarzanie odpadów są postępowaniami wymagającymi wnikliwej analizy i trwającymi nawet latami, z uwagi na skomplikowany charakter tej działalności i wymagające przepisy prawa. Odnosząc się do zarzutu bezczynności, organ wskazał, że informował strony zgodnie z art. 36 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy wraz z uzasadnieniem. Nie ma więc tu mowy o bezczynności organu. Organ dodał, że w niniejszej sprawie nie występuje rażące naruszenie prawa. Występuje ono, gdy decyzja lub działanie organu jest w sposób oczywisty, bezsporny i jaskrawy sprzeczne z obowiązującymi przepisami (materialnymi lub procesowymi). Musi to być wada o dużym ciężarze gatunkowym, niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym, gdzie treść przepisu wprost stoi w sprzeczności z rozstrzygnięciem. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Jednocześnie nie podzielił wniosku o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie zadośćuczynienia za wyrządzoną krzywdę. Organ dodał, że na dzień przekazania skargi, nie posiada informacji, czy Marszałek Województwa Łódzkiego uznał się za niewłaściwy do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania kluczowy jest moment jej wniesienia. Jeżeli organ trwa w bezczynności po wniesieniu skargi podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Jeszcze inną sytuacja jest sytuacja, gdy bezczynność ustała przed wniesieniem skargi. W takiej sytuacji nie ma przedmiotu skargi (nie ma bezczynności), a zatem skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 uznał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził między innymi, że skarga na bezczynność lub przewlekłe postępowanie jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a skarga na przewlekłe prowadzenie jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, a nie historyczny (tak: A. Kabat, Komentarz do art. 149 p.p.s.a. [w:] Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, WKP/el. 2021). Z kolei w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r. II OPS 1/21 określono zasady dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego po jego zakończeniu. Zgodnie z tą uchwałą skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania. Z tej perspektywy, językowa wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a., traktującego literalnie o możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, wskazuje jedynie na to, że skarga ta musi być poprzedzona ponagleniem, ale bez oczekiwania przez skarżącego na rozstrzygnięcie tego ponaglenia. O ile więc treść tego przepisu wskazuje na dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie, rozumianym, jako w czasie niczym nieograniczonym, to jednak nie oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie przewlekłości postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w dniu 3 lutego 2026 r. organ zawiadomił o przekazaniu sprawy według właściwości innemu organowi. W tym miejscu wskazać należy, iż co prawda ww. uchwały odnoszą się do zakończenia postępowania decyzją, to jednakże w ocenie Sądu znajdują one zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Jakkolwiek powyższa uchwała traktuje bezpośrednio o zakończeniu postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji ostatecznej, przyjąć należy, że sformułowana w niej zasada dotyczy także zakończenia czynności przez organ administracji publicznej w inny przewidziany prawem sposób – a takim sposobem jest w szczególności przekazanie podania do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Pod pojęciem "załatwienia sprawy" należy rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działania stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a. Tym samym skarga wniesiona dnia 17 marca 2026 r. została złożona po załatwieniu sprawy, co w świetle powyższych wywodów czyni ją, zarówno w zakresie zarzucanej bezczynności jak i przewlekłości, niedopuszczalną. Ewentualnie powstały spór o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga właściwy organ w odrębnym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę odrzucił. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a. aj