II SAB/Kr 89/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi P. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w sprawie znak SKO.PW/4171.61/2025 I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt, II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przewlekle prowadzi postępowanie, co ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od organu na rzecz skarżącego P. B. sumę pieniężną w wysokości 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego P. B. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

IISAB/Kr89/26 UZASADNIENIE 5 lutego 2026 r. P. B. (dalej: "skarżący") wniósł o: 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "SKO") do załatwienia sprawy w terminie 30 dni; 2) stwierdzenie przewlekle prowadzonego postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 1) przyznanie sumy pieniężnej (10 000 zł); 2) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że postępowanie toczy się od 2018 r., a w sprawie zapadły już dwa prawomocne wyroki uchylające decyzje SKO (sygn. akt II SA/Kr 321/24 z 13 maja 2024 r. oraz sygn. akt II SA/Kr 267/25 z 15 maja 2025 r.). Wyroki te precyzyjnie określają zakres uzupełnienia materiału dowodowego, jednakże SKO - zamiast wykonać wyroki samodzielnie - oczekuje na ich wykonanie przez organ pierwszej instancji, który powołuje się na brak środków w budżecie gminy w 2025 r. Skarżący podkreślił, że dalsza zwłoka zwiększa ryzyko szkód powodziowych i utrzymuje go w stałym stresie. Zdaniem skarżącego jedynym skutecznym środkiem byłoby przywrócenie rzędnych terenu do stanu sprzed nasypów, a nie doraźne rowy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Podniosło, że po wyroku sprawa została niezwłocznie przekazana referentowi, który przystąpił do zaznajomienia się z aktami sprawy wg kolejności wpływu spraw do referatu, a 23 lipca 2025 r. zawiadomił o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy i możliwości złożenia dodatkowych oświadczeń i wniosków (art. 10 kpa). Po doręczeniu wszystkim stronom zawiadomienia 21 sierpnia 2025 r. wezwano organ pierwszej instancji w trybie art. 136 kpa do przeprowadzenia postępowania dowodowego, które wymaga powołania biegłego. Z uwagi na znaczny zakres dowodów, charakter tych dowodów i sprawy, która wymaga wizji w terenie, ze względów ekonomiki procesowej właściwe było zlecenie postępowania dowodowego organowi pierwszej instancji. Żadna z podjętych czynności nie była zbędna (wiadomości specjalne są konieczne, a zaniechanie w tym zakresie naruszałoby art. 153 ppsa), zaś zlecając przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, SKO wnosiło o potraktowanie sprawy jako pilnej. Z przyczyn niezależnych od SKO postępowanie nie zostało zakończone (pismem z 20 października 2025 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do biegłego o wskazanie 1 jak najszybszego terminu, zaś biegły odpowiedział, że zawarcie umowy będzie możliwe w 2026 r.). Długotrwałość wynika z dostępności terminów wykonania opinii i konieczności zachowania procedur związanych z jej finansowaniem. Oczywiście brak środków finansowych sam w sobie nie może być przeszkodą w terminowym załatwieniu sprawy, niemniej jednak konieczność zachowania wszystkich wymogów związanych z gospodarowaniem środkami publicznymi celem wykonania wymaganych czynności dowodowych jest już okolicznością obiektywną, wpływającą na czas trwania postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z z 2026 r. póz. 143), dalej: "p.p.s.a.", jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. póz. 935) - zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. póz. 1691; dalej "k.p.a."), organy administracji 2 publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej -nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a). Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie żart. 36 § 1 k.p.a. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym*zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skarżący złożył stosowne ponaglenie. Niniejsza sprawa toczy się od 24 lipca 2017 r., kiedy to organ zawiadomił o wszczęciu postępowania (k. 5); a zatem przez prawie 10 lat. Burmistrz Gminy Alwernia decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r. (nr OŚPN.6331.5.2017) nakazał właścicielowi działek nr [...] obr. A., B. C. wykonania obowiązków polegających na przywróceniu stanu poprzedniego do dnia 31 października 2018 r, nakazującej usunięcia pasa nasypu wzdłuż nasypu kolejowego docelowo do 6 m (sześć metrów), minimum przy zachowaniu obecnej wysokości dna. Od tego momentu postępowanie toczy się w zasadzie przed organem II Instancji - Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie, albowiem decyzje tego organu były pięciokrotnie uchylane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w \ Krakowie. ) Z akt administracyjnych wyłania się następująca chronologia wydarzeń: * 7 lutego 2019 r. - decyzja reformatoryjna SKO w Krakowie wydana z odwołania skarżącego (k. 107); * 19 czerwca 2019 r. - wyrok uchylający decyzję SKO w Krakowie po rozpoznaniu skargi skarżącego - sygn. akt II SA/Kr 417/19 (k. 130); * 12 listopada 2019 r. - decyzja kasatoryjna SKO w Krakowie (k. 137); * 21 lutego 2020 r. - wyrok uchylający decyzję SKO w Krakowie po rozpoznaniu sprzeciwu B. C. - sygn. akt II SA/Kr 1533/19 (k. 147); * 12 listopada 2020 r. - decyzja kasatoryjna SKO w Krakowie (k. 213); * 26 lutego 2021 r. - wyrok uchylający decyzję SKO w Krakowie po rozpoznaniu sprzeciwu B. C. - sygn. akt II SA/Kr 90/21 (k. 221) * 21 grudnia 2023 r. - decyzja SKO o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania (k. 376); * 13 maja 2024 r. - wyrok uchylający decyzję SKO w Krakowie po rozpoznaniu skargi skarżącego - sygn. akt II SA/Kr 321/24 (k. 390); * 4 lutego 2025 r. -decyzja kasatoryjna SKO w Krakowie (k. 412); . Ostatni wyrok WSA w Krakowie uchylający decyzję SKO w Krakowie po rozpoznaniu sprzeciwu skarżącego wydany został w dniu 15 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 267/25 (k. 423). W dniu 5 czerwca 2025 r. do SKO w Krakowie wpłynęły akta administracyjne (k. 424). W dniu 21 sierpnia 2025 r. organ zlecił Burmistrzowi Gminy Alwernia przeprowadzenia obszernego uzupełniającego postępowania dowodowego (k. 19), w tym także sporządzenie uzupełniającej opinii biegłego. W dniu 29 września 2025 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do 29 października 2025 r. (k. 25); W dniu 28 października 2025 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do 28 listopada 2025 r. (k. 40); W dniu 28 października 2025 r. Burmistrz Gminy Alwernia powiadomił Kolegium, że z uwagi na brak zabezpieczonych środków w bieżącym roku budżetowym oraz odległy możliwy termin wykonania opinii przez biegłego B. R., nie jest możliwe przeprowadzenie zleconego postępowania uzupełniającego w wyznaczonym przez Kolegium terminie; będzie to możliwe do dnia 30 czerwca 2026 r. (k. 42); Wobec powyższego, w dniu 28 listopada 2025 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do 1 lipca 2026 r. (k. 45). Następnie w dniu 16 stycznia 2026 r. Kolegium wezwało Burmistrza Gminy Alwernia do wyjaśnienia jakie działania podjął w bieżącym roku budżetowym celem wykonania wezwania do przeprowadzenia uzupełniającego pozstępowania dowodowego (k. 54). Monit do Burmistrza Gminy Alwernia, Kolegium ponowiło w dniu 4 marca 2026 r. (k. 72). Dodać należy, że Burmistrz Gminy Alwernia, prowadził zlecone postępowanie dowodowe, 9 lutego 2026 r. zawarł z biegłym umowę, przeprowadzoną został wizja w terenie oraz pozyskano wyjaśnienia stron postępowania. W dniu 1 lipca 2026 r. wpłynęło do Sądu przekazana przez SKO opinia biegłego B. R. z 11 maja 2026 r., do dnia wydania wyroku decyzja nie » została wydana. Zgodnie z art. 136 § 1 Kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W wyroku sygn. II SA/Kr 267/25 WSA w Krakowie zawarł dla SKO w Krakowie organu następujące wskazówki: "Jeśli organ odwoławczy uznaje, że materiał dowodowy należy uzupełnić to w świetle art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa samodzielnie mógł zlecić uzupełniającą opinię biegłego lub zwrócić się do organu l instancji o uzupełnienie. W sprawie, w której od wielu już lat sporna kwestia została zdefiniowana i biegły wokół niej koncentrował swoje ustalenia, okoliczność nowych artefaktów nie może prowadzić do uchylenia się przez organ odwoławczy od rozstrzygnięcia pod pozorem, że biegły w opinii uzupełniającej nie może się do nich odnieść i ich ocenić pod kątem wpływu na naruszenie stosunków wodnych. Ponadto, co szczególnie istotne organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji pominął i nie uwzględnił wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2024r. sygn. akt II SA/Kr 321/24, który uchylił decyzję wyłącznie organu odwoławczego, wyraźnie dał wytyczne tylko dla organu odwoławczego, co wprost oznaczało, iż analiza dokonana przy wydawaniu wyroku w sprawie wskazuje, że dla rozstrzygnięcia spornej kwestii naruszenia stosunków wodnych wystarczy należyte uzupełnienie 'dowodów i rozstrzygniecie w II instancji, bez potrzeby uchylania decyzji organu l instancji. Od wydania powyższego wyroku nie zaistniały także żadne nowe istotne okoliczności, które uzasadniałyby konieczność uchylania decyzji l instancji. Jak w wyroku podkreślono, fakt wybudowania ogrodzenia nie stanowi podstawy do wszczynania nowego postępowania albowiem wszystkie zmiany stanu faktycznego jakie nastąpiły w trakcie trwania niniejszego postępowania administracyjnego, winny być uwzględnione przez organ przy dokonywaniu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ponownym postępowaniu organ zobowiązany był zatem tym wyrokiem, aby wnikliwie przeanalizował wpływ na stosunki wodne, także wybudowanego na nieruchomości stanowiącej aktualnie własność Spółki G. Sp. z o.o. w N. betonowego ogrodzenia, a nie do uchylania decyzji l instancji." Tymczasem z akt sprawy wyłania się taki stan sprawy, że SKO w Krakowie swoje postępowanie ograniczyło do przedłużania terminów do załatwienia sprawy i ponaglania organu l Instancji, któremu zleciło w zasadzie kompletne przeprowadzenie postępowania dowodowego. Co więcej, mając wiedzę o tym, że 6 organ l Instancji nie ma środków budżetowych na wykonacie zleconej opinii w 2025 r., oraz że wskazany przez biegłego termin możliwego jej wykonania jest odległy -nie poczyniło w tym zakresie nic. Nie ma przeszkód, aby organ II Instancji w tej sytuacji sam zlecił opinię uzupełniającą innemu biegłemu. Bierność organu II Instancji w zakresie samodzielnego prowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do zakończenia sprawy, brak wydania decyzji administracyjnej według stanu na dzień wyrokowania i pomimo upływu roku od otrzymania akt administracyjnych po wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 267/25, i pomimo wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do 1 lipca 2026 r. -wskazuje na bezczynność organu, co zdaniem Sądu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego w pkt. l wyroku sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi, na zasadzie art. 149 § 1 pkt. 1 w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. W pkt. II wyroku, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł tym, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na takie rozstrzygnięcie miały wpływ nie tylko opisane wyżej okoliczności całkowitego przerzucenia postępowania dowodowego na barki organu l Instancji oraz całkowity -> brak reakcji na informacje o tym, że organ ten nie wykona zlecenia w terminie, ale również i to, że postępowanie jako całość trwa już prawie 10 lat, co dalece przekracza prawo obywatela do załatwienia jego sprawy w rozsądnym terminie. SKO w Krakowie nie uwzględniało przy tym wiążących wytycznych WSA w Krakowie co do sposobu dalszego postępowania, pomimo pięciokrotnego uchylania jego decyzji i wskazywania przez Sąd, że wnikliwa analiza akt i dowodów w nich zgromadzonych będzie wystarczająca do wydania rozstrzygnięcia. W pkt. III wyroku orzeczono o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 2500 zł. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w artr 154 § 6. Kwota określona w art. 154 § 6 określona została jako dziesięciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zatem kwota pieniężna 7 może być przyznana do wysokości 44 517,80 zł, albowiem przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2025 r. wyniosło 8903,56 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2026 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2025 r., M.P. z 2026 r. póz. 192). Minimalna kwota sumy pieniężnej nie została określona przez ustawodawcę. Suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyrok NSA 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4234/21). Ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Podkreślić należy, że środki prawne żart. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taki naganny przypadek miał miejsce w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej. Orzekając o przyznaniu kwoty pieniężnej Sąd kierował się tymi samymi przesłankami, które doprowadziły do wniosku, że bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwota 2500 zł jest zdaniem Sądu adekwatna do stopnia naruszenia prawa oraz okoliczności całej sprawy. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.