II SAB/Kr 8/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w S. w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem do wydania aktu albo dokonania czynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem na rzecz Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Pismem z dnia 10 listopada 2022 r. Stowarzyszenie Ekologiczne [...]" w Ś.y wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem uchylającego się od wykonania postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2021 r. nr 917/2021 r. W uzasadnieniu podniesiono, że w wyniku uwzględnienia ponaglenia strony skarżącej MWINB wydał postanowienie z dnia 14 października 2021 r. nakazujące Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wszczęcie i ostateczne załatwienie naprawczego postepowania budowlanego do dnia 31 grudnia 2021 r. Wykonując powyższe zalecenia organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu naprawczego postępowania, jednak w opinii strony skarżącej nie ustalił stron postępowania i nie wydał ostatecznie postanowienia zgodnego z przepisami. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 4 stycznia 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wpłynęło żądanie Stowarzyszenia dotyczące wszczęcia z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postępowania administracyjnego celem cyt. "wstrzymania eksploatacji i doprowadzenia do rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej i mobilnego internetu sieci zagranicznego operatora [...] Sp. z o.o. [...]) nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] nr [...] w Z.". W dniu 14 stycznia 2021 r. PINB w Zakopanem wydał postanowienie nr 21/20, którym odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w powyższej sprawie. Na skutek złożenia zażalenia MWINB w Krakowie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r. uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Za pismem z dnia 12.07.2021 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Zakopanem z wnioskiem o przekazanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej i mobilnego internetu sieci zagranicznego operatora [...] Sp. z o.o. zlokalizowanej przy ul. [...] w Z.. W dniu 19 sierpnia 2021 r. do organu wpłynęła dokumentacja dotycząca zgłoszenia [...] w zakresie montażu anten telefonii komórkowej na wieży Kościoła przy ul. [...] w Z.. W piśmie z dnia 7 października 2022 r. PINB w Zakopanem zawiadomił strony postępowania o wszczęciu w dniu 31.12.2020 r. na wniosek Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania eksploatacji i doprowadzenia do rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej mobilnego Internetu sieci zagranicznego operatora [...] Sp. z.o.o. [...]) zlokalizowanej przy ul. [...] nr [...] w Z.. W piśmie z dnia 11 października 2021 r. organ nadzoru budowlanego w Zakopanem wyznaczył na dzień 5 listopada 2021 r. przeprowadzenie dowodu z oględzin dotyczącego stacji bazowej telefonii komórkowej, której dotyczy postępowanie. Kolejnymi pismami z dnia 23 listopada 2021 r. PINB w Zakopanem zwrócił się ponownie do Starostwa Powiatowego w Zakopanem i do Burmistrza Miasta Zakopane o uzupełnienia materiału dowodowego dotyczącego dokumentów zgłoszenia lub pozwolenia na budowę urządzeń, których dotyczy przedmiotowe postępowanie. Wnioskowane dokumenty zostały przesłane do PINB w Zakopanem w dniu 8 grudnia 2021 r. i w dniu 13 grudnia 2022 r. W związku z ustaleniem w dacie oględzin nowych stron postępowania, organ zawiadomieniem z dnia 24 maja 2022 r. dodatkowo zawiadomił spółkę [...] sp. z o. o. o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek Stowarzyszenia Ekologicznego [...]". Następnym pismem z dnia 20 maja 2022 r. organ zwrócił się do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o przekazanie wyników badań dotyczących poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku dotyczących tego urządzenia. Organ kolejnym pismem z dnia 24 maja 2022 r. wezwał również spółkę [...] sp. z o. o. do przekazania aktualnego sprawozdania z pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych w środowisku dla tej stacji bazowej. Zawiadomieniem z dnia 7 lipca 2022 r. organ zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i w dniu 24 listopada 2022 r. wydał decyzję nr [...] kończąca postępowanie w sprawie. Kwestia niezachowania przez organ nadzoru budowlanego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy wynikającego z art. 35 § 1 kpa rozpatrywana była przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który w postanowieniu nr 917/2021 z dnia 14 października 2021 r. wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem co prawda dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie jednakże nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W postanowieniu tym organ nadzoru wskazał, iż charakter tego postępowania z uwagi na jego przedmiot wpływa na pozyskiwany materiał dowodowy oraz ustalenie kręgu stron tego postępowania. Z przedstawionego opisu przebiegu prowadzonego postępowania wynika, że powstała przewłoka postępowania nie została wywołana tylko i wyłącznie przyczynami leżącymi po stronie organu nadzoru budowlanego. Stwierdzić należy, iż długotrwałość postępowania nie była spowodowana bezczynnością organu lecz koniecznością zebrania całości materiału dowodowego w postaci dokumentów dotyczących zgłoszeń czy też pozwoleń na budowę urządzenia budowlanego - stacji bazowej telefonii komórkowej a także koniecznością ustalenia kręgu stron postępowania. Na zakończenie przedmiotowej sprawy miały wpływ również inne czynniki niezależne od organu powiatowego tj. niewystarczający stan zatrudnienia w stosunku do zadań i obowiązków nałożonych ustawą Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz 259 zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie w toku postępowania złożyło ponaglenie, na skutek którego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał postanowienie z dnia 14 października 2021 r. Bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencją zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że dnia 4 stycznia 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wpłynęło żądanie Stowarzyszenia Ekologicznego [...]" z siedzibą w Ś. dotyczące wszczęcia z postępowania administracyjnego dotyczącego "wstrzymania eksploatacji i doprowadzenia do rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej i mobilnego internetu sieci zagranicznego operatora [...] Sp. z o.o. ([...] nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] nr [...] w Z.". W dniu 14 stycznia 2021 r. PINB w Zakopanem wydał postanowienie nr 21/20, którym odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w powyższej sprawie. Na skutek złożenia zażalenia MWINB w Krakowie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r. uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 22 września 2021 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło ponaglenie w związku z bezczynnością organu. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 14 października 2021 r. nr 917/2021 stwierdził, że PINB w Zakopanem dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2021 r. W wyniku powyższego pismem z dnia 11 października 2021 r. organ nadzoru budowlanego w Zakopanem wyznaczył na dzień 5 listopada 2021 r. przeprowadzenie dowodu z oględzin dotyczącego stacji bazowej telefonii komórkowej, której dotyczy postępowanie. Kolejnymi pismami z dnia 23 listopada 2021 r. PINB w Zakopanem zwrócił się ponownie do Starostwa Powiatowego w Zakopanem i do Burmistrza Miasta Zakopane o uzupełnienia materiału dowodowego dotyczącego dokumentów zgłoszenia lub pozwolenia na budowę urządzeń, których dotyczy przedmiotowe postępowanie. Wnioskowane dokumenty zostały przesłane do PINB w Zakopanem w dniu 8 grudnia 2021 r. i w dniu 13 grudnia 2021 r. Pismem z dnia 20 maja 2022 r. organ zwrócił się do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o przekazanie wyników badań dotyczących poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku dotyczących tego urządzenia. Organ kolejnym pismem z dnia 24 maja 2022 r. wezwał również spółkę [...] sp. z o. o. do przekazania aktualnego sprawozdania z pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych w środowisku dla tej stacji bazowej. Zawiadomieniem z dnia 7 lipca 2022 r. organ zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją z dnia 24 listopada 2022 r. nr 256/22 umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie, gdyż taki akt został wydany (decyzja z dnia 24 listopada 2022 r.). Sąd stwierdził, że PINB w Zakopanem w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Tym samym, uwzględniając charakter podejmowanych czynności, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów, określonych w K.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw (por. NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 48/15). W przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Jednocześnie ocena sposobu prowadzenia postępowania przez organ nie może być oderwana od obowiązku rozpatrywania wszystkich spraw wniesionych do organu bez zbędnej zwłoki i w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Sąd miał na uwadze, że przyczyną przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. był znaczny wzrost wpływu spraw do organu, a ponadto problemy kadrowe. Sąd wziął również pod uwagę ograniczenia w działalności organu stanowiące konsekwencje obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Sądu, organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności, jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem,miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).