II SAB/Kr 38/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym skargi I. K. na bezczynność Zarządu Dróg Miasta Krakowa w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej wpis sądowy w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych).

I. K. złożyła skargę na bezczynność Zarządu Dróg Miasta Krakowa, która jej zdaniem polegała na braku podjęcia działań zmierzających do tego, aby uczęszczana przez nią droga gminna była drożna, poprzez usunięcie z niej dzikiej zieleni. Organ wniósł w odpowiedzi o odrzucenie skargi, wskazując, że nie ciąży na nim prawnie ustalony termin do podjęcia żądanych przez stronę czynności. W związku z tym, zgłoszone żądanie należy potraktować jako tzw. skargę powszechną, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z powyższych uregulowań wynika, że sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, a także ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Podkreślić trzeba, że jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest brak działania ze strony Zarządu Dróg Miasta Krakowa, który jako zarządca dróg gminnych winien utrzymywać je w należytym porządku. Jak wynika z art. 4 pkt 20 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2068) dalej: u.d.p., pod pojęciem utrzymania drogi rozumie się wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, natomiast pod pojęciem ochrony drogi rozumie się działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogarszania warunków bezpieczeństwa ruchy - art. 4 pkt 21 u.d.p. Z kolei z art. 19 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika, że zarządcą drogi, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg jest m.in. jednostka samorządu terytorialnego, przy czym zarządcą dróg gminnych pozostaje wójt (burmistrz, prezydent). Nadto z art. 20 pkt 11 i 16 u.g.p. wynika, że do obowiązków zarządcy drogi należy w szczególności wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, oraz utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów. W świetle powyższego utrzymanie drogi gminnej w należytym porządku jest w przedmiotowej sprawie obowiązkiem Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Jednakże w ustawie o drogach publicznych brak jest podstawy prawnej, w oparciu o którą możnaby na Zarząd nałożyć obowiązek z zakresu prawa administracyjnego dotyczący wykonania określonych działań w związku z utrzymywaniem dróg, w szczególności nie uregulowano jakie konkretnie działania organ w stanie podjąć, ani żadnych terminów, w których podjęcia danych działań można by wymagać. Przede wszystkim jednak, wszelkie obowiązki, które ciążą na Zarządzie w związku z utrzymaniem nie ciążą na nim jako na organie publicznym lecz jako na właścicielu drogi. Stąd słusznie w razie bezczynności organu w zakresie utrzymania dróg, ewentualne zarzuty w tym zakresie mogą być rozpatrzone albo przez sąd powszechny albo w drodze skargi powszechnej. Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje natomiast spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, czyli takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skarg powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 k.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. Skarga tego rodzaju uruchamia bowiem jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. Należy podkreślić, że w postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że skarga określona w art. 227 k.p.a. stanowi odformalizowany środek ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego ani też postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Go 433/17, LEX nr 2345361; postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514; postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181). W zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak i sąd nie może kontrolować sposobu procedowania organu załatwiającego skargę na działanie (art. 237 § 1 i § 3 k.p.a.). W związku z tym skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy w związku z art. 58 § 3 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji postanowienia.