II SAB/Kr 57/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę.

Pismem z dnia 1 marca 2023 r. P. Z. D. – stowarzyszenie ogrodowe w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność, wnosząc o: 1) stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 8 kwietnia 2022 roku znak: WGN.RGN.6841.3.1.2021JBW w trybie art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 19 stycznia 2014 roku nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...] w N. S., dopuściło się bezczynności, działając z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 8 kwietnia 2022 roku znak: WGN.RGN.6841.3.1.2021JBW wyznaczając odpowiedni termin załatwienia sprawy, nie dłuższy niż do dnia 30 kwietnia 2023 roku, 3) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. P. Z. D. stowarzyszenie ogrodowe w W. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 8 kwietnia 2022 r. znak: WGN.RGN.6841.3.1.2021.JBW wydanej w trybie art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych, a odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ROD "[...]" w N. S.. W piśmie z dnia 7 listopada 2022 r., doręczonym w dniu 14 listopada 2022 roku na prawidłowy adres pełnomocnika strony skarżącej organ poinformował, iż przedmiotowa sprawa została zakończona w sposób prawem przewidzianym, poprzez pozostawienie przedmiotowego odwołania bez rozpoznania. Wezwaniem z dnia 14 września 2022 r., zaadresowanym na adres ul. [...], [...], Kolegium wezwało stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa. Wezwanie to nie zostało doręczone do skarżącego z uwagi na wysłanie przez organ na błędny adres: ul. [...], a nie na prawidłowy ul. [...]. Wezwanie zostało awizowane bez wiedzy strony skarżącej. Podano, że prawidłowy adres ul. [...], [...] widniał w nagłówku pisma firmowego oraz na pieczątce zamieszczonej na kopercie, w której nadano odwołanie. Wskazanie w komparycji odwołania ul. [...], jako adresu do doręczeń, stanowiło oczywistą omyłkę pisarska, która doprowadziła do sytuacji braku doręczenia adresatowi wezwania organu. Podkreślić również należy, że adres ul. [...] w K. nie istnieje. W dalszej części skargi wskazano, że pierwszą czynnością Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu doręczoną na prawidłowy adres było wystosowanie pisma z dnia 9 listopada 2022 r. Pozostałe pisma, wystosowane na inny niż prawidłowy adres, nie zostały skutecznie doręczone, zatem wobec nich nie można przyjąć fikcji doręczenia wynikającej z art. 44 § 4 k.p.a. O treści wezwania z dnia 14 września 2022 roku pełnomocnik powziął wiadomość dopiero w dniu 17 listopada 2022 r. Pismem z dnia 6 lutego 2023 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie w niniejszej sprawie, a organ udzielając odpowiedzi stwierdził, że sprawa została zakończona w sposób prawem przewidziany, poprzez pozostawienie przedmiotowego odwołania bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 8 kwietnia 2022 r. złożyło Stowarzyszenie Ogrodowe P. Z. D. w W. Okręg Małopolski w K.. Z uwagi na fakt, że wraz z odwołaniem pełnomocnik strony nie przedłożył dokumentu pełnomocnictwa, pismem z dnia 14 września 2022 r. organ wezwał do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony w niniejszej sprawie, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Wezwanie zostało przesłane na wskazany przez pełnomocnika w treści odwołania adres do doręczeń. Przedmiotowa korespondencja z uwagi na brak jej bezpośredniego doręczenia pod wskazanym adresem została po okresie 14 dni przechowywania w Urzędzie Pocztowym w Krakowie, zwrócona do organu odwoławczego z adnotacją o niepodjęciu w terminie. W związku z bezskutecznym upływem 7-dniowego terminu wynikającego z ww. wezwania pismem z dnia 26 października 2022 r. przesłanym na ten sam, wskazany przez pełnomocnika w treści odwołania, adres do doręczeń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu powiadomiło pełnomocnika strony o pozostawieniu złożonego odwołania bez rozpoznania. Przedmiotowa korespondencja została prawidłowo doręczona w dniu 2 listopada 2022 r. Pismem z dnia 4 listopada 2022 r. pełnomocnik zwrócił się do organu o prawidłowe doręczenie wezwania z dnia 14 września 2022 r. oraz wyznaczenie terminu na uzupełnienie braków formalnych złożonego odwołania. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 9 listopada 2022 r. organ wskazał, że nie znajduje podstaw do podważenia skutku prawnego doręczenia korespondencji z dnia 14 września 2022 r. Pismem z dnia 18 listopada 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku postanowieniem z dnia 15 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło wnioskodawcy przywrócenia terminu. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem w dniu 20 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wydało postanowienie, którym orzekło utrzymaniu w mocy ww. postanowienia własnego. Organ wskazał, że sprawa odwołania została załatwiona w sposób prawem przewidziany, poprzez pozostawienie złożonego odwołania bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Podkreślił również, że pozostawiając odwołanie strony bez rozpoznania – z uwagi na nieusunięcie braku formalnego w postaci braku pełnomocnictwa – organ odwoławczy nie był zobligowany do wydawania w tym przedmiocie zaskarżalnego aktu administracyjnego, w szczególności zaś wydawania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność złożonego odwołania. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Nie ma podstaw, aby niedopuszczalność odwołania wiązać z jego brakami formalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza, ze skargi na bezczynność, rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 259, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Wniesiona skarga na bezczynność organu podlegała oddaleniu. Wyjść należy od tego, że pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub prowadził je, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Analizując akta rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. P. Z. D. stowarzyszenie ogrodowe w W. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 8 kwietnia 2022 r. W treści tego pisma pełnomocnik strony podał adres ul. [...] w K.. Pismem z dnia 10 maja 2022 r., doręczonym Kolegium w dniu 13 maja 2022 r., Prezydent Miasta Nowego Sącza przekazał organowi odwoławczemu odwołanie z aktami sprawy. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu pismem z dnia 14 września 2022 r. wezwało pełnomocnika skarżącej, na adres ul. [...] w K., do usunięcia braków formalnych podania poprzez przedłożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony. Pismo zostało zwrócone nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Następnie pismem z dnia 26 października 2022 r. (skierowanym na adres ul. [...] w K.) Kolegium poinformowało stronę skarżącą, że z powodu nieuzupełnienia braków formalnych odwołania zostało ono pozostawione bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 2 listopada 2022 r. (k. 11 akt administracyjnych). Analizując terminowość podjętych czynności w kontekście przesłanek uwzględnienia skargi na bezczynność należało wziąć pod uwagę art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika z przedstawionej powyżej chronologii zdarzeń skarżąca wniosła odwołanie w dniu 5 maja 2022 r. Odwołanie wraz z aktami sprawy przekazano Kolegium w dniu 13 maja 2022 r. Pierwszą czynnością organu odwoławczego podjętą w sprawie było skierowanie do skarżącej wezwania w dniu 14 września 2022 r. Niewątpliwie zatem na tym etapie postępowania odwoławczego doszło do bezczynności, wobec znacznego przekroczenia terminu miesięcznego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Następnie wezwanie z 14 września 2022 r. zostało do skarżącej awizowane i zwrócone nadawcy w dniu 5 października 2022 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 9). Pismem z 26 października 2022 r. zawiadomiono o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Te czynności Sąd ocenia jako podjęte terminowo. W tej sytuacji należało uznać, że postępowanie odwoławcze zakończyło się na wstępnym formalnym etapie, pozostawieniem odwołania bez rozpoznania, o czym organ zawiadomił pismem z 26 listopada 2022 r., doręczonym skarżącej 2 listopada 2022 r. Prawidłowość tej czynności podlega ocenie w ramach skargi na bezczynność, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r. , sygn. akt I OPS 2/13, stwierdzając, że: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)." W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości prawidłowość pozostawienia odwołania skarżącej bez rozpoznania w świetle art. 64 § 2 k.p.a. Organ prawidłowo wezwał skarżącą o uzupełnienie braków formalnych odwołania i skierował wezwanie na adres podany przez skarżącą. Organ poinformował też o rygorze wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem organu, że nie zachodziła tu podstawa do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. Norma wynikająca z tego przepisu nie odnosi się bowiem do sytuacji, w której nie uzupełniono braków formalnych odwołania, lecz tylko do sytuacji, gdy z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych odwołanie jest niedopuszczalne, np. nie została wydana decyzja organu pierwszej instancji (vide: A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 952). Wobec powyższego, oceniając stan sprawy na dzień wniesienia skargi (2 marca 2023 r.) Sąd doszedł do przekonania, że wobec zakończenia postępowania odwoławczego, prawidłowości pozostawienia odwołania bez rozpoznania, organ nie pozostawał w bezczynności, a zatem skarga musiała zostać oddalona. Wyjaśnić należy przy tym, że w ocenie Sądu nie zachodziła w rozpatrywanym przypadku podstawa do odrzucenia skargi ze względu na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w której wskazano, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Z uchwały tej wynika, w uproszczeniu, że po zakończeniu decyzją ostateczną postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna; odpadł bowiem cel, dla którego ta skarga została ustanowiona. Zdaniem Sądu, odmienność sytuacji w rozpatrywanej sprawie polega na braku aktu kończącego postępowanie w przypadku pozostawienia wniosku (odwołania) bez rozpoznania, a przy tym na konieczności jednak merytorycznej oceny prawidłowości tego działania organu. Odnosząc się na koniec do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi podkreślić wypada, że nie podlegała ocenie w przedmiotowej sprawie prawidłowość czynności podejmowanych przez Kolegium w związku z wnioskiem skarżącej z dnia 18 listopada 2022 r. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Postanowienie Kolegium z 20 stycznia 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 15 grudnia 2022 r. o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, podlegało osobnemu zaskarżeniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.