II SAB/Kr 49/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Tatrzańskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że Starosta Tatrzański dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałej części skargę oddala, V. zasądza od Starosty Tatrzańskiego na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi A. F. (dalej: skarżący) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Tatrzańskiego (dalej: starosta, organ) w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do organu w dniu 22 lipca 2022 r. Następnie, pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. pełnomocnik inwestorów wniósł o zawieszenie postępowania. Postanowieniem Starosty Tatrzańskiego z dnia 1 września 2022 r. zawieszono postępowanie na żądanie strony. W dniu 25 sierpnia 2024 r. pełnomocnik inwestorów złożył wniosek o podjęcie postępowania wraz ze zmianą zakresu inwestycji dotyczącą budowy budynku mieszkalnego i budynku usługowego – pensjonatowego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę zjazdu z drogi wewnętrznej, dojścia i dojazdy, miejsca postojowe, miejsca gromadzenia odpadów stałych, instalację kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem szczelnym na wody opadowe, instalację elektroenergetyczną wraz z oświetleniem terenu. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2025 r. starosta podjął postępowanie. Następnie, organ zawiadomił o toczącym się postępowaniu właścicieli nieruchomości, znajdujących w obszarze oddziaływania obiektu. Pismem z dnia 27 kwietnia 2025 r. skarżący złożył sprzeciw, w którym nie zgodził się z przebiegiem granicy nieruchomości. Pismem z dnia 28 kwietnia 2025 r. skarżący złożył pismo zatytułowane jako skargę, w której wniósł m.in. o zobowiązanie inwestora do przedstawienia mapy do celów projektowych. Z kolei, pismem z 28 kwietnia 2025 r. wniósł kolejny sprzeciw, stwierdzając, że projektowana inwestycja jest niezgodna z powołanymi przez niego przepisami. Kolejno, pismem z dnia 8 maja 2025 r. zgłoszono pełnomocnika dla jednej ze stron postępowania. Postanowieniem z dnia 23 maja 2025 r. Starosta nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia w terminie do 8 grudnia 2025 r. nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej. Pismem z dnia 29 listopada 2025 r. inwestorzy zwrócili się o przedłużenie terminu na usunięcie braków w dokumentacji projektowej do dnia 30 kwietnia 2026 r. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2025 r. starosta zmienił termin, zgodnie z żądaniem wniosku. Kolejno, pismem z dnia 5 grudnia 2025 r. skarżący wniósł ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Dodatkowo, pismem z dnia 6 grudnia 2025 r. skarżący wniósł kolejny sprzeciw wobec przedłużania terminu załatwienia sprawy, w którym zwrócił uwagę, że postępowanie toczy się już ponad trzy lata, a projekt zawiera wady, które w jego ocenie są nieusuwalne. W odpowiedzi na ww. pismo, organ w dniu 11 grudnia 2025 r. poinformował, że na wniosek inwestorów został przedłużony termin do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Po rozpoznaniu ponaglenia, Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 29 grudnia 2025 r., znak: WI-I.7840.21.43.2025.HA stwierdził bezczynność Starosty Tatrzańskiego w prowadzeniu ww. postępowania (pkt 1), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), stwierdził przewlekłość Starosty Tatrzańskiego w prowadzeniu ww. postępowania (pkt 3), stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4), wyznaczył Staroście Tatrzańskiemu termin załatwienia sprawy do 29 stycznia 2025 r. (pkt 5) i zarządził wyjaśnienie przyczyn bezczynności i przewlekłości oraz ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości (pkt 6). W uzasadnieniu postanowienia wojewoda podkreślił, że rozpoznanie ponaglenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wymaga stwierdzenia, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych podjęto czynności, dla których prowadzone jest postępowanie. Z kolei długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwające ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia procedowanie stanowi przesłankę uznania zwłoki organu. Przy tej ocenie bierze się pod uwagę analizę charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Wojewody Małopolskiego ziściły się przesłanki bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie zostało podjęte na wniosek inwestora z dnia 25 sierpnia 2024 r. (postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2025 r.), czyli po ośmiu miesiącach od złożenia wniosku. W tym okresie, według wojewody nie istniały przeszkody formalne uniemożliwiające rozpoznanie wniosku o podjęcie postępowania. Wojewoda wywiódł z tego, że sprawa pozostawała nierozpoznana przez długi czas bez nieuzasadnionej przyczyny. Według wojewody nieprawidłowym działaniem starosty pozostawało także wyznaczenie w postanowieniu z dnia 23 maja 2025 r. terminu do usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej aż do 8 grudnia 2025 r., który to termin na wniosek został wydłużony o kolejne miesiące do dnia 30 kwietnia 2026 r. Wojewoda podkreślił, że takie działanie jest częstą praktyką organów administracji architektoniczno-budowalnej, które rodzi skutki zbliżone do zawieszenia postępowania na wniosek inwestora i pozbawia możliwości wniesienia sprzeciwu inne strony postępowania. Pismem z dnia 16 stycznia 2026 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ww. starostę w sprawie prowadzonej pod znakiem: AB.6740.347.2022.TS. Skarżący wskazał, że celem wyczerpania trybu złożył ponaglenie z dnia 5 grudnia 2025 r., które zostało rozpoznane postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2025 r., znak: WI-I.7840.21.43.2025.HA. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z art. 35 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) sprawy powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca w przypadku postępowania wyjaśniającego, a sprawy szczególnie skomplikowane nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z kolei, starosta prowadzi postępowanie o znaku: AB.6740.347.2022.TS dłużej niż wynika z ww. terminów ustawowych. Termin ten, zdaniem skarżącego "upłynął już wielokrotnie i bezskutecznie". Dalej argumentował, że: "organ nie jest uprawniony do bezpodstawnego i dowolnego przedłużania rozpoznania sprawy tylko ze względu na nieprzygotowanie wnioskodawcy do przedstawienia kompletnego i zgodnego z prawem projektu budowlanego". Zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia 29 grudnia 2025 r. stwierdzono bezczynność starosty i przewlekłe prowadzenie postępowania o randze rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego, skarżący wniósł o stwierdzenie, że starosta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), a także ukaranie dyscyplinarne winnych urzędników i przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Następnie, decyzją z dnia 29 stycznia 2026 r., nr AB.6740.347.2022.TS Starosta Tatrzański odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku usługowego pensjonatowego wraz z urządzeniami budowalnymi i infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę zjazdu z drogi wewnętrznej, dojścia i dojazdy, miejsca postojowe, miejsca gromadzenia odpadów stałych, instalacja kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem szczelnym na wody opadowe, instalacja elektroenergetyczna wraz z oświetleniem terenu na dz. ewid. nr: [...], [...], [...],[...], [...], [...] obręb [...] w Z.. W odpowiedzi na skargę starosta wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 7 kwietnia 2024 r. nastąpiła zmiana na stanowisku Starosty Tatrzańskiego realizującego między innymi zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei w dniu 1 czerwca 2024 r. został powołany nowy naczelnik wydziału budownictwa. Taki stan rzeczy spowodował trudności organizacyjne i konieczność wprowadzenia programu naprawczego w związku z istniejącymi zaległościami. Skutkiem powyższego była weryfikacji przedłożonej dokumentacji projektowej dopiero w dniu 23 maja 2025 r. i nałożenie obowiązku usunięcia braków dokumentacji przez inwestorów do dnia 8 grudnia 2025 r. W dniu 1 grudnia 2025 r. inwestor wystąpił do organu z wnioskiem o przedłużenie ww. terminu, który został przedłużony do dnia 30 kwietnia 2026 r. Ponadto, organ zwrócił uwagę, że do dnia 29 stycznia 2026 r. został wyznaczony staroście przez wojewodę termin do załatwienia sprawy, który ten dotrzymał, odmawiając zatwierdzenia projektów i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe zbiegło się ze złożeniem skargi przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym zakresie do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowie jego wydania. Wyjaśnić także należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie ww. przepisu, w przeciwieństwie do przypadków określonych w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. jest niezależne od woli stron. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Z kolei, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd oddala ją w całości albo w części odpowiednio w całości albo w części na podstawie art. 151 p.p.s.a. Celem art. 149 § 1 P.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania jest ograniczona czasowo. Skarga może zostać złożona jedynie w czasie trwania niepożądanego stanu bezczynności lub przewlekłości. Innymi słowy, można ją złożyć do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19; postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18). Niniejsza skarga spełnia ten warunek, albowiem została złożona pismem z dnia 16 stycznia 2025 r. (dostarczona osobiście do biura podawczego organu w dniu 19 stycznia 2026 r.), z kolei decyzja została wydana w dniu 29 stycznia 2026 r., zatem po wniesieniu skargi. Merytoryczna kontrola skargi w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, albowiem skarżący przed wniesieniem skargi spełnił wymóg formalny jakim jest zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia. Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przysługujących stronie postępowania administracyjnego środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji pozostający w zwłoce i niepodejmujący w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W tego rodzaju sprawach nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie ponaglenia w toku postępowania, któremu zarzuca się stan bezczynności lub którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13; postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. II OSK 3732/18). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 5 grudnia 2025 r. Dodatkowo, w rozpoznaniu ponaglenia skarżącego z dnia 5 grudnia 2025 r. Wojewoda Małopolski wydał postanowienie z dnia 29 grudnia 2025 r., znak: WI-I.7840.21.43.2025.HA stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie (pkt 1 i 3 rozstrzygnięcia). Dodatkowo, uznał, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i 4 rozstrzygnięcia) oraz wyznaczył staroście termin załatwienia sprawy do 29 stycznia 2025 r. (pkt 5 rozstrzygnięcia), a także zarządził wyjaśnienie przyczyn bezczynności i przewlekłości oraz ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości (pkt 6 rozstrzygnięcia). Przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez starostę postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Celem takiej skargi jest zasadniczo doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania, a zatem załatwienia sprawy. Przystępując do rozważań należy wyjaśnić znaczenie pojęć bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Legalną definicję bezczynności prawodawca zawarł w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei, przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z kolei, dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie bezczynności należy rozumieć jako niewydanie w terminie aktu administracyjnego lub niepodjęcie przewidzianej prawem czynności, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i przepisanym terminie, w tym nie wydał decyzji. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność oznacza więc brak aktywności organu w danej sprawie, który zachodzi również, gdy organ nie wywiązuje się z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Skarga ta stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania i w następstwie tego przymuszenia likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2026 r., sygn. akt II SAB/Gd 71/25; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2026 r., sygn. akt II SAB/Gd 83/25; wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 marca 2026 r., sygn. akt III SAB/Łd 114/25). Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast oznacza, że organ administracji podejmuje pewne czynności w postępowaniu, jednakże mają one charakter czynności zbędnych, pozornych i nie zmierzają do szybkiego zakończenia sprawy bez ważnej i uzasadnionej przyczyny. Postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny, niesprawny bądź nieskuteczny. Nieefektywność taka jest kojarzona z wykonywaniem czynności w dużym odstępie czasu, czy też wykonywaniem czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się więc koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustalającym zasadę szybkości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie można skutecznie przedstawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania można mówić zatem, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego. Sąd zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji. Ustawodawca założył bowiem, że postępowanie administracyjne powinno zostać przeprowadzone szybko, sprawnie, a rozstrzygnięcie powinno zostać wydane bez zbędnej zwłoki. Każda opieszałość organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich niezbędnych wątpliwości może zatem być rozpatrywana w kategoriach przewlekłości postępowania. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2026 r., sygn. akt II SAB/Wr 1421/25; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 marca 2026 r., sygn. akt II SAB/Gl 210/25; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lutego 2026 r., sygn. akt II SAB/Gd 46/25; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II SAB/Sz 137/25). Zasadniczo pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania są jednolicie rozumiane w orzecznictwie sądowym i nauce prawa oraz korespondują one z ich legalnymi definicjami, zawartymi w k.p.a. Niekiedy przewlekłość postępowania klasyfikuje się jako przejaw bezczynności, tam, gdzie zanikają jakiekolwiek działania podejmowane przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Czynności procesowe, choć podejmowane z pewnym stopniem natężenia nie przybliżają postępowania do zakończenia. Sprowadza się ona często do podejmowania czynności zbędnych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 111/23 i powołane tam publikacje, w tym P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012). Przechodząc do meritum, należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie z art. 35 § 1- 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Dokonując rozgraniczenia zakresu pojęć bezczynności i przewlekłości postępowania, należy zauważyć również, że złożona skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że podnoszenie w jednej skardze zarzutu bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. W ocenie Sądu analiza prowadzonego postępowania pozwala na postawienie organowi skutecznego zarzutu bezczynności. Uzasadnienie tej oceny wymaga przedstawienia czynności podejmowanych w sprawie przez organ. Rozpoznawana sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego i pensjonatowego dla inwestorów, do których nie należy skarżący. Interes prawny skarżącego wynika z tego, że jest on właścicielem nieruchomości, która została zaliczona do obszaru oddziaływania inwestycji. W rozpoznawanej sprawie, wniosek o wszczęcie postępowania został złożony w dniu 22 lipca 2022 r. Jednakże, inwestorzy w dniu 30 sierpnia 2022 r. zwrócili się o zawieszenie postępowania. W związku z tym wnioskiem, postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 1 września 2022 r. i następnie podjęte na wniosek strony w związku ze zmianą zakresu inwestycji postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2025 r. na wniosek z dnia 25 sierpnia 2024 r. Zmiana zakresu inwestycji skutkowała koniecznością ustalenia przez organ szerszego kręgu właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania inwestycji, których organ zawiadomił o toczącym się postępowaniu pismem z dnia 23 kwietnia 2025 r. W dniach 27 i 28 kwietnia 2025 r. skarżący na skutek zawiadomienia go o toczącym się postępowaniu składał pisma oznaczone jako skargi i sprzeciw, jednakże organ nie odpowiedział na te pisma. W dniu 23 maja 2025 r. wydał jedynie postanowienie, w którym zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej. Termin został wyznaczony do dnia 8 grudnia 2025 r. Kolejno, inwestor zwrócił się o przedłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości i braków, więc postanowieniem z dnia 2 grudnia 2025 r. organ przedłużył ten termin, zgodnie z żądaniem wniosku do dnia 30 kwietnia 2026 r. Do wniesienia ponaglenia przez skarżącego z dnia 5 grudnia 2025 r. nie zostały podjęte przez starostę żadne inne czynności. Pismem z dnia 11 grudnia 2025 r. organ przekazał akta do organu wyższego stopnia, celem rozpoznania ponaglenia oraz odpowiedział na pismo skarżącego z dnia 6 grudnia 2025 r. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że od dnia podjęcia postępowania w sprawie, tj. od dnia 23 kwietnia 2025 r. organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania, lecz bezczynności. Sprawa dotycząca pozwolenia na budowę powinna zostać załatwiona bez zbędnej zwłoki, a najpóźniej w ciągu miesiąca lub w przypadku spraw skomplikowanych w ciągu dwóch miesięcy. Niniejsza sprawa toczy się jednak od 22 lipca 2022 r. Okres zawieszenia postępowania trwał od dnia 1 września 2022 r. do dnia 23 kwietnia 2025 r. Jednakże, w pozostałym czasie organ nie podejmował żadnych czynności, które zmierzałyby do zakończenia postępowania w sprawie, oprócz zawiadomienia pozostałych stron postępowania o jego toku w dniu 23 kwietnia 2025 r. i wezwaniu inwestora do usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej. Ponadto, wniosek o podjęcie postępowania został złożony w dniu 25 sierpnia 2024 r., a podjęcie postępowania nastąpiło dopiero z dniem 23 kwietnia 2025 r. Jak zauważył Wojewoda Małopolski rozpoznanie wniosku po ośmiu miesiącach również wskazuje, że organ zasadniczo nie działał w sprawie. Dodatkowo, przeciwko prawidłowości procedowania przemawia fakt, że starosta nie ustosunkowywał się także do pism składanych w tym czasie przez skarżącego. Co więcej, termin uzupełnienia braków wniosku inwestorów wyznaczony najpierw do dnia 8 grudnia 2025 r., a następnie do dnia 30 kwietnia 2026 r. nie stanowił okresu niezbędnego do dokonania tych czynności. Takie działanie organu jest sprzeczne z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz zasadą szybkości postępowania określoną w art. 12 k.p.a. Tym bardziej, że organ nie dopełnił swojego obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. dotyczącego zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowym został wyrażony, co prawda pogląd, że przedłużanie terminu do uzupełnienia braków wniosku w przypadku pozwolenia na budowę nie może świadczyć o bezczynności, skoro to wyłącznie inwestor jest władny wniosek skorygować i jest to działanie z korzyścią dla wnioskodawcy. Jednakże, w niniejszej sprawie takie działanie organu administracji przy braku podejmowania regularnych i istotnych z punktu widzenia przebiegu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę czynności, m.in. dotyczących odpowiedzi na złożone przez skarżącego pisma, prowadzi do wniosku, że służyły one wyłącznie przedłużaniu procedowania w sprawie. Przemawia za tym również odległy termin na uzupełnienie nieprawidłowości wniosku, który pierwotnie wynosił siedem miesięcy, a następnie został jeszcze przedłużony o kolejne cztery miesiące. Łącznie starosta na uzupełnienie braków wniosku wyznaczył termin blisko jednego roku. Nadmienić należy, że inwestor złożył wniosek już w 2022 r., więc postępowanie zostało wszczęte trzy lata wcześniej. Ponadto, o zasadności uznania bezczynności organu w niniejszej sprawie świadczy fakt, że po rozpoznaniu ponaglenia organ wydał decyzję odmawiającą wydania pozwolenia na budowę w dniu 29 stycznia 2026 r. Taki stan rzeczy świadczy o tym, że wydanie rozstrzygnięcia nie wymagało przedsięwzięcia szczególnych czynności, które mogłyby uzasadniać zwłokę w załatwieniu sprawy. Jak natomiast wynika z akt sprawy, w tym odpowiedzi na skargę, jedyną przyczyną odsunięcia w czasie wydania decyzji były zmiany organizacyjne i kadrowe w organie, w tym zmiana na stanowisku starosty i powołanie nowego naczelnika wydziału budownictwa. Tymczasem trudności kadrowe i organizacyjne organu nie zwalniają go z obowiązku respektowania terminów, określonych przepisami k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 41/23). Sąd uznał zatem, że sprawa nie miała charakteru wysoce skomplikowanego i przeprowadzenie szczegółowej analizy dokumentów nie wymagało tak długiego okresu procedowania. Wobec powyższego, Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ w niniejszym postępowaniu dopuścił się bezczynności. Stwierdzenie przez Sąd bezczynności warunkuje zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. i wypowiedzenie się co do tego, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 111/23). Przedstawiony ciąg zdarzeń w niniejszej sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa i można go ocenić jako świadome zaniechanie przez organ załatwienia sprawy. Świadczy o tym długotrwały brak podejmowania jakichkolwiek działań, kilkumiesięczna zwłoka w rozpoznaniu wniosku o podjęcie postępowania, wyznaczenie blisko rocznego terminu do uzupełnienia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej, czy wreszcie brak odpowiedzi na pisma stron postępowania oraz zaniechanie informowania stron o przedłużeniu załatwienia sprawy. Powyższe świadczy o wystąpieniu dodatkowych cech w stosunku do stanu zwykłego naruszenia terminowości załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach było pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, gdyż za takie nie może zostać uznane wystąpienie trudności organizacyjno-kadrowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14). Mając to na uwadze należy przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wobec tego, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w pkt III wyroku. Zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu w sprawie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) jest możliwe do czasu, gdy na organie taki obowiązek spoczywa. Skoro w rozpoznawanej sprawie przed datą wyrokowania decyzja została wydana, to należy uznać, że nałożenie tego obowiązku stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta nie obejmuje jednak będącego konsekwencją sądowego potwierdzenia zarzucanego stanu bezczynności ustalenia, czy zaniedbanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz żądanego przez skarżącego przyznania sumy pieniężnej. Dlatego też rzeczą sądu było dokonanie oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu nastąpiła bezczynność organu oraz czy ewentualnie bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na wydanie decyzji w dniu 29 stycznia 2026 r. po wniesieniu skargi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie I wyroku orzeczono o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił (pkt IV wyroku). Należy pamiętać, że przyznanie sumy pieniężnej jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Środki wskazane w przywołanym przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2021 r., sygn. sygn. akt II OSK 124/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21). W okolicznościach kontrolowanej sprawy, w ocenie Sądu, zastosowanie takiego środka dyscyplinującego wobec organu nie jest niezbędne. Sąd dodatkowo podkreśla, że ustawodawca nie wymaga, aby rażące naruszenie prawa pociągało za sobą automatycznie zasądzenie sumy pieniężnej. Wobec powyższego Sąd rozstrzygnął jak w pkt IV wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Na marginesie Sąd wskazuje, że wniosek skargi o ukaranie pracownika organu za opieszałość w prowadzeniu postępowania nie należy do gestii Sądu. Zgodnie z art. 38 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Jednak skarga taka, dotycząca osoby pracownika organu, co do zasady rozpoznawana jest przez kierownika urzędu (np. wójta, starostę, dyrektora), do którego zespołu należy pracownik. W pkt V wyroku zasądzono koszty postępowania w kwocie 100 (sto) złotych, stanowiącej wysokość uiszczonego wpisu od skargi na podstawie art. 200 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I), art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II), art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III), art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. (pkt IV). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V).