II SAB/Po 21/26

Dnia 1 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędzia WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-składowo-inwentarskiego w części inwentarskiej (wymiar 8,37 x 6,73) na warsztat stolarski (pomieszczenie montażu i składowania mebli oraz wydzielone pomieszczenie do lakierowania), zlokalizowanego w miejscowości [...], gmina [...], działka [...]; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia sprawy w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-składowo-inwentarskiego w części inwentarskiej (wymiar 8,37 x 6,73) na warsztat stolarski (pomieszczenie montażu i składowania mebli oraz wydzielone pomieszczenie do lakierowania), zlokalizowanego w miejscowości [...], gmina [...], działka [...]; III. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa IV. oddala skargę w pozostałym zakresie V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 597,- zł ( słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 13 stycznia 2026 r. (wpływ w dniu 14 stycznia 2026 r.), K. K., reprezentowany przez r. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w zakresie niezałatwienie sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-składowo-inwentarskiego na warsztat stolarski, zlokalizowanego w miejscowości [...] (działka nr [...]), po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 22 maja 2025 r. wyroku uchylającego (sygn. akt II OSK 2471/22). Skarżący wniósł o: wydanie orzeczenia przez organ bez zbędnej zwłoki w trybie autokontroli; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie w przypadku braku autokontroli; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego; Zasądzenie kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że choć akta sprawy wpłynęły do organu w dniu 29 lipca 2025 r., to po upływie prawie pół roku sprawa nie została załatwiona. Skarżący wskazał, że czas oczekiwania na rozstrzygnięcie w tej sprawie jest zbyt długi, postępowanie toczy się już ponad 8 lat, a on sam jest zmuszony znosić bierność organu i ponosić koszty pełnomocnika. Wniesienie skargi zostało poprzedzone ponagleniem z dnia 19 sierpnia 2025 r. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując, że od momentu otrzymania akt sprawy nie pozostawał bezczynny i podejmował określone działania. I tak, organ przedstawił następującą chronologię czynności: 29 lipca 2025 r. – wpłynięcie odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2025 r. wraz z aktami spraw; 27 sierpnia 2025 r. – skierowanie do stron zawiadomienie o kontroli wyznaczonej na dzień 9 września 2025 r.; 8 września 2025 r. – wpłynięcie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 03 września 2025 r. uznające ponaglenie skarżącego za nieuzasadnione; 9 września 2025 r. – przeprowadzanie czynności kontrolnych; 12 września 2025 r. – skierowanie wezwania na przesłuchania; 14 października 2025 r. – przesłuchanie strony postępowania; 12 listopada 2025 r. – zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym; 25 listopada 2025 r. – skierowanie zawiadomienie o kolejnej kontroli; 11 grudnia 2025 r. – przeprowadzonie zapowiedzianej kontroli; 12 grudnia 2025 r. – ponowne zawiadomiie stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; 12 stycznia 2026 r. – wydanie decyzję nr [...]. Organ zaznaczył również, że w dniu 21 stycznia 2026 r. akta sprawy zostały przekazane do organu II instancji w związku z odwołaniem złożonym przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności Sąd ustalił, że wniesiona skarga była dopuszczalna. Została ona sporządzona 13 stycznia 2026 r. i nadana w organie 14 stycznia 2026 r. Wprawdzie organ wydał decyzję w dniu 12 stycznia 2026 r., jednak skarga została wniesiona przed fizycznym wysłaniem i doręczeniem tej decyzji do strony. Tym samym skarżący w momencie inicjowania postępowania sądowoadministracyjnego pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, że sprawa wciąż nie jest załatwiona. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że przed orzekaniem przez Sąd organ wydał rozstrzygnięcie kończące sprawę (decyzja z 12 stycznia 2026 r.), postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Oceniając postawę organu do momentu wydania decyzji, Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II sentencji wyroku). Nie ulega wątpliwości, że termin na załatwienie sprawy rozpoczął swój bieg od daty zwrotu akt po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co miało miejsce dnia 29 lipca 2025 r. i tego też dnia zaczęły swój bieg terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 § 3 K.p.a. Sąd zauważa, że definicja legalna bezczynności została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., stan bezczynności zachodzi wówczas, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W świetle powołanych przepisów dla oceny, czy organ popadł w bezczynność, kluczowe jest wyłącznie ustalenie, czy sprawa została załatwiona w ustawowym terminie, a w przypadku braku takiej możliwości – czy organ dopełnił bezwzględnego obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a., czyli zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podał przyczyny zwłoki, wskazał nowy termin jej załatwienia oraz pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Należy z całą mocą podkreślić, że podejmowanie przez organ różnego rodzaju działań procesowych w toku postępowania nie niweluje stanu bezczynności, jeżeli organ ten przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 K.p.a. (odpowiednio miesiąc lub dwa miesiące w sprawach szczególnie skomplikowanych) i jednocześnie nie wyznaczył w sposób prawidłowy nowego terminu w trybie art. 36 K.p.a. Podejmowanie czynności dowodowych – takich jak przeprowadzanie kontroli, czy przesłuchiwanie stron – świadczy wprawdzie o tym, że organ nie jest całkowicie bierny, co ma znaczenie dla oceny rażącego charakteru naruszenia prawa, jednak nie zwalnia go to z obowiązku przestrzegania rygorów czasowych i informacyjnych. W niniejszej sprawie od momentu wpływu akt wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (29 lipca 2025 r.), termin na załatwienie sprawy rozpoczął swój bieg na nowo. Chociaż organ prowadził postępowanie wyjaśniające, to jednak całkowicie zignorował obowiązek poinformowania skarżącego o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. Brak wydania odpowiedniego zawiadomienia na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. sprawił, że po upływie ustawowych terminów z art. 35 K.p.a. organ z mocy samego prawa znalazł się w stanie bezczynności. Działania faktyczne i procesowe podejmowane po upływie tego terminu, bez jego uprzedniego, formalnego przedłużenia, były podejmowane w warunkach bezczynności. Sąd był również zobowiązany rozstrzygnąć, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie ciężkie, noszące cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z prawem, będące opóźnieniem pozbawionym jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Organ od momentu otrzymania akt sprawy regularnie podejmował realne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego: zawiadamiał o kontrolach, przeprowadzał wizje w terenie (9 września i 11 grudnia 2025 r.), wezwał i przesłuchał strony oraz zawiadamiał w trybie art. 10 § 1 K.p.a.. Aktywność organu wyklucza tym samym uznanie jego bezczynności za rażącą (pkt III sentencji wyroku). Sąd podkreśla, że za rażące naruszenie prawa może zostać uznane naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, Baza NSA). Postawę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Tymczasem organ podejmował działania, które finalne doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20). Skoro przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Na zasądzoną kwotę 597 zł złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszty wynagrodzenia pełnomocnika (radcy prawnego) w kwocie 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.