II SAB/Kr 41/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. w przedmiocie samowoli budowlanej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie dwóch miesięcy; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 22 lipca 2020 r. M. S. wniosła do Inspektor Nadzoru Budowlanego podanie o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie popełnionej, zdaniem wnioskodawczyni, przez P. B. i D. B. samowoli budowlanej polegającej na bezprawnym, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonaniu prac budowlanych związanych z realizacją drogi dojazdowej na części działki o nr [...] położonej w L. , a także w sprawie zgodności projektu budowlanego co do realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości L. na działce ewid. nr [...]. W dniu 23 lipca 2020 r. M. S. powtórnie zawiadomiła Inspektor Nadzoru Budowlanego o samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu zjazdu z drogi publicznej częściowo na działki o nr [...] i [...] w L. , będące własnością wnioskodawczyni. W dniu 18 sierpnia 2020 r. PINB w N. T. dokonał kontroli budowy na działce nr [...] w związku z wnioskiem z dnia 17 lipca 2020 r. Wezwaniem z dnia 25 sierpnia 2020 r. organ nadzoru wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, a wezwaniem z dnia 21 października 2020 r. wezwano inwestorów do przedłożenia stosownej dokumentacji w związku z budową budynku mieszkalnego w miejscowości L. na działce ewid. nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2020 r., znak: [...], [...], PINB w N. T. na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poinformował wnioskodawczynię o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie zgodności projektu budowlanego co do realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości L. na działce ewid. nr [...], w wyniku których stwierdził brak podstaw do wdrożenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W wyniku złożonego przez M. S. ponaglenia z dnia 26 listopada 2020 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 28 grudnia 2020 r., znak: [...], stwierdził, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w załatwieniu skargi wniesionej pismami z dnia 17 lipca 2020 r. i z dnia 23 lipca 2020 r.; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; odmówił wyznaczenia Inspektor Nadzoru Budowlanego terminu załatwienia skargi, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych stwierdzonej bezczynności. Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła do WSA w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nie rozpatrzenia złożonych wniosków/zawiadomień o popełnionej samowoli budowlanej z dnia 17 lipca 2020 r. i z dnia 23 lipca 2020 r. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia spraw administracyjnych i pozostawanie w bezczynności przy rozpatrywaniu ww. sprawy przez ponad pół roku. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ nadzoru dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy i miało to miejsce z rażącym naruszaniem prawa; o zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego orzeczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, zasądzenie od PINB grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od PINB kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i przedstawił sprawozdanie z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Nadto organ zaznaczył, że działa w czasie istniejącej pandemii Covid-19, gdzie znacznie utrudniony jest proces prowadzenia postępowań administracyjnych również z powodu znacznej ich ilości, stopnia ich skomplikowania oraz braków kadrowych. Ewentualne niedotrzymanie ustawowych terminów załatwienia skargi nie wpłynęło na korzystne rozstrzygnięcie dla skarżącej i nie spowodowało wdrożenia postępowa administracyjnego z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu administracji. Natomiast jako przewlekłe prowadzenie postępowania uznać należy sytuację, w której postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób nieefektywny. Chodzi tu o wykonywanie przez organ administracji czynności w dużym odstępie czasu, bądź czynności pozornych, mających sprawić wrażenie, że formalnie organ administracji nie jest bezczynny. Podejmowane przez organ w toku postępowania czynności cechują się opieszałością, nie znajdującą usprawiedliwienia w ich złożoności czy charakterze. Należy zauważyć, że stosownie do art. 12 ust. 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wnioski w niej sformułowane zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w dniu 10 listopada 2020 r. organ skierował do strony zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 238 § 1 k.p.a.), przyjmując – jak się wydaje – że jest to właściwa reakcja na wnioski skarżącej z dnia 17 lipca 2020 r. oraz z dnia 23 lipca 2020 r., która kończy postępowanie zainicjowane tymi wnioskami (postępowanie skargowe) i pozwala uznać sprawę za załatwioną. W ocenie Sądu, tak jednak nie jest; rozpatrzenie wspomnianego wniosku w trybie właściwym dla skargi z działu VIII k.p.a., a nie w trybie właściwym dla podania z żądaniem wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego – nie było prawidłowe i w istocie to ono implikuje, samo przez się, stwierdzenie, że – w sensie prawnym – stan bezczynności organu wciąż trwa. W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w określonych przypadkach możliwe jest potraktowanie pisma – będącego w zamyśle jego autora skargą – na równi z wnioskiem o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego. Taką sytuację przewiduje art. 233 k.p.a., który stanowi, że: "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Zdaniem Sądu, w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do stosowania reguły niejako odwrotnej wobec tej z art. 233 k.p.a. – nie ma podstaw do kwalifikowania podania, w którym wnioskodawca w sposób wyraźny domaga się wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego jako skargi. Ściśle biorąc, potraktowanie takiego pisma jako skargi nie jest całkowicie wykluczone, ale potencjalnie wchodzi w rachubę dopiero następczo, po negatywnej weryfikacji przesłanek do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego – weryfikacji, której wyniki powinny być uzewnętrznione w przewidziany prawem sposób. Innymi słowy, mając do czynienia z podaniem, w którym wnioskodawca w sposób wyraźny domaga się wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, organ jest obowiązany jest – jeżeli nie ma podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania ani jego przekazania do organu właściwego bądź zwrotu wnoszącemu – albo wszcząć postępowanie administracyjne i wydać decyzję administracyjną (merytoryczną lub formalną), albo postanowić o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Brak takiej reakcji organu w terminie przewidzianym do załatwienia sprawy uzasadnia zarzut bezczynności. Należy dodać, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest adekwatne zarówno wtedy, gdy przeszkody do podjęcia czynności jurysdykcyjnych mają charakter przedmiotowy, jak i wtedy, gdy mają one charakter podmiotowy. Potrzeba sformalizowanej, w szczególności przybierającej postać postanowienia, reakcji na wniosek strony pozostaje aktualna także w przypadku, gdy wniosek ten dotyczy postępowania, które – w ocenie organu – w założeniu może być wszczęte tylko z urzędu. Warto zauważyć, że przed wprowadzeniem do kodeksu postępowania administracyjnego art. 61a przyjmowano – przynajmniej w niektórych koncepcjach – że stwierdziwszy brak podstaw do wszczęcia postępowania, mimo wniesionego podania, organ mógł pozostać bierny, a to, czy nie ocenił wspomnianych podstaw błędnie, podlegało kontroli w postępowaniu inicjowanym ówczesnym zażaleniem do organu wyższego stopnia tudzież skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Obecnie – gdy obowiązuje art. 61a k.p.a. – kwestia istnienia podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w zasadzie wymyka się spod oceny Sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu; kwestia ta może być badana dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję (gdy organ rozstrzygnął ją pozytywnie) albo na postanowienie odmowne (gdy organ rozstrzygnął ją negatywnie). Pisma skarżącej z dnia 17 lipca 2020 r. oraz z dnia 23 lipca 2020 r. zawierały wyraźne żądanie wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej w zakresie realizacji drogi dojazdowej na części dz. nr [...] w L. , a także budowy domu na działce nr [...], w sposób niezgodny z projektem budowlanym – wymagało ono zatem jurysdykcyjnej reakcji organu, w którejś z opisanych wyżej postaci. Dotąd taka reakcja nie nastąpiła. To, że skarżąca w podaniu o wszczęcie postępowania użyła formuły "z urzędu", nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy znaczenia – wszak samo żądanie wszczęcia postępowania i wola zainicjowania czynności jurysdykcyjnych jawią się jako oczywiste. Nie ulega też wątpliwości, że upłynął termin ustawowy z art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy. W świetle powyższego skonstatować należało bezczynność organu, a także – zważywszy że dotychczasowe czynności wyjaśniające były prowadzone w znacznych odstępach czasu (kontrola budowy w dniu 18 sierpnia 2020 r., wezwanie inwestorów do złożenia wyjaśnień w sprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r., sporządzenie w dniu 2 września 2020 r. notatki urzędowej, wezwanie inwestorów do złożenia wyjaśnień w sprawie w dniu 21 października 2020 r.) – przewlekłe prowadzanie postępowania. Na marginesie warto zaznaczyć, że zawiadomienie z dnia 10 listopada 2020 r., jakkolwiek zawiera wypowiedź organu co do braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie może być uznane za rozstrzygnięcie będące w istocie postanowieniem z art. 61a k.p.a., pozbawionym tylko właściwej formy czy też nazwy. W szczególności niepodobna tu odwoływać się do koncepcji wskazującej na cztery elementy konstytutywne aktu administracyjnego (oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydawania aktu). U podstaw tej koncepcji leżała ochrona praw strony i koncepcja ta z oczywistych względów nie może być interpretowana tak, że strona ma obowiązek niejako "na siłę" doszukiwać się znamion decyzji lub postanowienia w piśmie, które przez organ zostało inaczej zatytułowane i które w zamyśle organu ma innych charakter. Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym podjęte przez organ czynności wyjaśniające tudzież zreferowane wyżej wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, a także to, że zaistniały stan rzeczy jest poniekąd uwarunkowany przyjętą przez organ wykładnią prawa procesowego – Sąd uznał, iż bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Z tym samych przyczyn Sąd uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Z akt sprawy nie wynika też, aby samo przekroczenie terminu załatwienia tej sprawy wywoływało istotny i realny stan zagrożenia dla interesów skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego albo dokonania czynności w terminie dwóch miesięcy (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W pozostałym zakresie skarga została oddalona (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.