II SAB/Kr 183/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie zgodności z prawem wykonania robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania aktu w terminie trzech miesięcy; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 4 września 2020 r. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania decyzji skutkującej regulacją prawną drogi o nazwie L. , położonej w G. Gmina C.. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 k.p.a. przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postepowania lub bezczynności organu, a także o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ powinien załatwić niniejszą sprawę niezwłocznie, czyli zwyczajowo w przeciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a w sprawach bardziej skomplikowanych, w terminie dwóch miesięcy. Tymczasem skarżący oczekuje rozstrzygnięcia już 8 lat. Ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia, wobec czego skarżący twierdzi, iż organy prowadzą celowo postępowanie przewlekle lub pozostają w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu 24 września 2014 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne z zakresu ustawy – Prawo budowlane w sprawie zgodności z prawem utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr [...] o powierzchni 39 m2 zlokalizowanej w G. przy ul. [...] o symbolu: [...] Pismo skarżącego, w którym wnioskuje o przeprowadzenie czynności kontrolnych na działkach [...] i [...], wypłynęło do organu 3 czerwca 2014 r., a nie jak wynika z skargi w 2012 r. Organ prowadząc przedmiotowe postępowanie poczynił szereg czynności faktycznych w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymagało zebrania obszernego materiału dowodowego, co też zostało uczynione. W dniu 30 kwietnia 2018 r. organ wydał decyzję merytoryczną w zakresie przedmiotowej sprawy orzekającą na rzecz Gminy C., jako inwestora robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu o powierzchni 39 m2 na działce nr [...] zlokalizowanej w G. przy ul. [...] oraz na rzecz B. i A. P. jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, o nakazie rozbiórki przedmiotowego utwardzenia tj. nawierzchni asfaltowej o powierzchni 39 m2, na działce jw., jako wydanych bez wymaganego zgłoszenia. Termin wykonania robót ustalono do 30 sierpnia 2018 r. Od decyzji tej Gmina C. wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r. o symbolu [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną przez Gminę C. decyzję PINB z dnia 30 kwietnia 2018 r. o symbolu [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji MWINB wskazał, że organ I instancji powinien m.in. dokonać weryfikacji przedmiotu wszczętego postępowania, dokonać właściwej kwalifikacji prawnej robót budowlanych związanych z wykonaniem nawierzchni asfaltowej, dokonać własnych ustaleń co do poprzedniego przebiegu szlaku i daty wykonania robót oraz stanu faktycznego w zakresie lokalizacji nawierzchni asfaltowej, a także wyjaśnić kwestię prawa inwestora do dysponowania zajętymi na cele budowlane nieruchomościami. Akta sprawy zostały przekazane do PINB w O. 21 marca 2019 r. (data prezentaty: 29 marca 2019 r.) Inspektor Nadzoru Budowlanego pozyskał materiały z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wystosował pisma do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. oraz do Archiwum Państwowego w K.. W dniu 22 października 2019 r. organ przeprowadził czynności kontrolne z udziałem mieszkańców ulicy [...] w G. . Obecni na czynnościach mieszkańcy złożyli oświadczenia w sprawie przebiegu śladu drogi oraz daty nałożenia nawierzchni asfaltowej. Pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. organ poinformował zainteresowanych o ustaleniu nowego kręgu stron postępowania oraz zmianie zakresu toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr [...] o powierzchni 39 m2 zlokalizowanej w G. przy ulicy [...]. Przedmiotem postępowania uczyniono kwestię zgodności z prawem wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi pod nazwą L. w G. , poprzez wykonanie nawierzchni asfaltowej po dawnym szlaku drogowy o nawierzchni tłuczniowej, działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W dniu 24 stycznia 2020 r. organ wydał postanowienie o symbolu [...] na rzecz Gminy C. o obowiązku sporządzenia i dostarczenia do siedziby organu przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami inwentaryzacji w postaci geodezji powykonawczej nawierzchni asfaltowej drogi pod nazwą "L. " w G. , uwzględniającej granice działek, oceny technicznej wykonanych robót polegających na przebudowie drogi jw. w zakresie wykonania nawierzchni asfaltowej po dawnym szlaku drogowym o nawierzchni tłuczniowej oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami, na których zlokalizowana jest nawierzchnia asfaltowa. Termin wykonania obowiązku określono na 29 maja 2020 r. Pismem z dnia 13 maja 2020 r. (data prezentaty: 15 maja 2020 r.) Burmistrz Gminy C. zwrócił się z wnioskiem o wydłużenie terminu wykonania obowiązku określonego w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2020 r. do dnia 31 maja 2021 r. W piśmie wskazano, że Gmina C. prowadzi obecnie działania w celu uregulowania własności działek i części działek, na których została wykonania nawierzchnia asfaltowa. Poinformowano, że "zostały zawarte wstępne protokoły uzgodnień w zakresie dwóch działek, a w przypadku dwóch kolejnych już wydzielonych trwają uzgodnienia w zakresie sposobu przejęcia tego terenu. Z kolei w przypadku jednej działki trwają uzgodnienia w zakresie wydzielenia części działki znajdującej się pod nawierzchnią asfaltową oraz ustalenia formy przejęcia". Wskazano, że wykonanie powyższych działań regulujących stan własności pozwoli na opracowanie inwentaryzacji geodezyjnej uwzględniającej granice działek po podziałach obszarów przejętych przez Gminę. Postanowieniem z dnia 27 maja 2020 r. o symbolu [...] organ przychylił się do wspomnianego wniosku i zmienił termin wykonania obowiązku do dnia 31 maja 2021 r. Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2020 r., znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zażalenie skarżącego za uzasadnione i wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy [...] do dnia 30 lipca 2021 r. Uznając zarzut przewlekłości za zasadny, WINB w K. stwierdził jednak, że "aktualnie organ powiatowy pozostaje związany terminem określonym w wydanym postanowieniu z dnia 27 maja 2020 r., do dostarczenia określonych dokumentów przez Gminę C.. Okoliczność wydania tego postanowienia, w ocenie tutejszego organu wypełnia przesłankę art. 35 § 5 kpa i powoduje, że do 31 maja 2021 r. bieg terminów pozostaje de facto zawieszony". Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że wyznaczony przez organ II instancji termin nie został zakończony. Postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie nie zostało jeszcze zakończone decyzją, gdyż jeszcze nie wszystkie okoliczności zostały wyjaśnione i nadal trwa zbieranie materiału dowodowego. Dokumenty, do przedłożenia których Gmina C. została zobowiązana postanowieniem, będą miały bowiem istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. W związku z bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań, co stanowi przyczynę niezależną od organu, sprawa nie została załatwiona w terminie przewidzianym w k.p.a. Jednakże rozstrzygnięcie sprawy wymagało zebrania obszernego materiału dowodowego, co miało wpływ na długość prowadzonego postępowania administracyjnego. W konkluzji organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania zostało zdefiniowane ustawowo. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Akta sprawy potwierdzają przedstawioną w odpowiedzi na skargę i zreferowaną wyżej sekwencję zdarzeń i czynności w odnośnym postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem oceny w ramach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest przebieg postępowania po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy (decyzja z dnia 19 grudnia 2018 r.) i zwrocie akt organowi pierwszej instancji (29 marca 2019 r.). Po dniu 29 marca 2019 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmował czynności procesowe zmierzające do załatwienia sprawy, aczkolwiek w relatywnie dużych odstępach czasu (wystosowanie pism do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. i do Archiwum Państwowego w K., oględziny w dniu 22 października 2019 r., informacja o ustaleniu nowego kręgu stron w dniu 24 stycznia 2020 r., wydanie postanowień w dniu 24 stycznia 2020 r. i w dniu 27 maja 2020 r.). Uzasadnia to skonstatowanie przewlekłości postępowania. Nadto przekroczony został termin do załatwienia sprawy (termin ten upłynął w dniu 29 maja 2019 r.), wobec czego doszło także do bezczynności. Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd nie został wydany akt administracyjny, Sąd zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do wydania w terminie trzech miesięcy aktu administracyjnego (punkt I sentencji wyroku). Określając ten termin, Sąd nie mógł abstrahować od zakreślonego stronie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów (31 maja 2021 r.). W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygając tę kwestię, Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; CBOSA). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest przy tym zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym zreferowane wyżej wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę – Sąd uznał, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd orzekł zatem jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie wyżej powołanych przepisów.