II SAB/Kr 248/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2026 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 1 sierpnia 2025 r., II. stwierdza, że Burmistrz B. dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Burmistrza B. na rzecz T. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga T. L. na bezczynność Burmistrza Brzeska w zakresie ustalenia warunków zabudowy. W skardze wskazano, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony w dniu 1.08.2025 r. Do dnia wniesienia niniejszej skargi, tj. po upływie ponad 8 miesięcy, organ nie wydał decyzji ani nie podjął realnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Z pisma organu z dnia 30.03.2026 r. wynika, że sprawa "czeka w kolejce" na sporządzenie projektu decyzji przez architekta, a przyczyną opóźnienia jest zwiększona liczba wniosków. Stanowisko to należy uznać za całkowicie nieakceptowalne. Organ wprost przyznaje, że nie jest w stanie realizować ustawowych obowiązków, powołując się na własne problemy organizacyjne oraz brak zasobów kadrowych. Organ zobowiązany jest do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W niniejszej sprawie organ nie wskazał żadnych obiektywnych przeszkód prawnych ani faktycznych, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji. Podkreślić należy, że: - "kolejka spraw" nie stanowi przesłanki ustawowej, brak architekta lub oczekiwanie na jego działania obciąża wyłącznie organ, -nadmiar spraw jest konsekwencją organizacji pracy Urzędu i nie może być przerzucany na obywatela. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie prawa oraz zasad zaufania obywatela do Państwa. Pomimo wniesienia ponaglenia w dniu 26.03.2026 r., organ nie przyspieszył postępowania, a jedynie formalnie wydłużył termin jego załatwienia, co należy uznać za działanie pozorne. Dodatkowo wskazać należy, że postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało ponaglenie skarżącego za uzasadnione oraz stwierdziło wystąpienie bezczynności organu. Skarżący akcentuje, że opóźnienie przekracza wielokrotnie ustawowy termin, nie wskazał żadnych obiektywnych przeszkód. Organ wskazuje, że przyczyną opóźnienia są wyłącznie problemy organizacyjne organu; mimo ponaglenia organ nie zakończył sprawy. Organ wskazuje, że sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu, co ma zapewniać równe traktowanie stron. Twierdzenie to budzi jednak poważne wątpliwości w świetle informacji posiadanych przez skarżącego, z których wynika, że w praktyce niektóre sprawy mogą być rozpatrywane poza kolejnością. Mając powyższe na uwadze Skarżący wnosi o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3000 złotych oraz zwrot kosztów postepowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że po weryfikacji formalnej wniosku oraz ustaleniu stron postępowania - 7 sierpnia 2025 r. Burmistrz Brzeska wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Tego samego dnia tut. organ wystąpił również do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Nadzór Wodny Brzesko z zapytaniem dotyczącym urządzeń melioracji wodnych. Odpowiedź Wód Polskich wpłynęła 18 września 2025 r. W dniu 17 lutego 2026 r. skarżony organ, działając na podstawie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu jego prowadzenia. Organ podniósł w zawiadomieniu, że przyczyną przedłużenia terminu była duża ilość spraw, które wpłynęły oraz procedury administracyjne. Wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2026 r. Przed upływem tego okresu Skarżący, za pośrednictwem organu skarżonego, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie ponaglenie, w którym zarzucił, że sprawa z jego wniosku trwa dłużej niż jest to niezbędne do jej rozstrzygnięcia. Kolegium postanowieniem sygn. akt SKO.ZP/415/118/2026 z 8 kwietnia 2026 r. uznało ponaglenie za uzasadnione stwierdzając jednocześnie, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. SKO w Tarnowie wyznaczyło również dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący dwa miesiące od daty doręczenia tego postanowienia tj. od 13 kwietnia 2026 r. Wykonując to postanowienie. Burmistrz Brzeska 29 kwietnia 2026 r, uzyskał od uprawnionego architekta projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Tego samo dnia organ wykonawczy gminy wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzesku oraz Starosty Brzeskiego celem uzgodnienia projektu decyzji. 7 maja 2026 r. Burmistrz Brzeska, działając na podstawie art. 10 Kpa poinformował strony postępowania o zebraniu całości materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji. Decyzję wydano 20 maja 2026 r. i ona jest pozytywna tj. nastąpiło ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej budowy garażu. Opóźnienie wynika bezpośrednio z zaistnienia obiektywnych, nadzwyczajnych i niezależnych od organu okoliczności o charakterze systemowym oraz kadrowym, związanych z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 poz. 1688). Przedmiotowa nowelizacja wprowadziła rewolucyjne zmiany w polskim systemie planowania przestrzennego, w tym w szczególności instytucję planu ogólnego gminy. Świadomość rygorystycznych ograniczeń czasowych na uchwalenie planów ogólnych oraz obawa inwestorów przed czasowym zablokowaniem procesów budowlanych doprowadziły do gwałtownego spiętrzenia wniosków o wydanie warunków zabudowy. W okresie po wejściu w życie reformy do tutejszego Urzędu wpłynęła lawinowa, niemająca precedensu w historii gminy liczba wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wpływ tak ogromnej liczby spraw w krótkim czasie spowodował fizyczną i logistyczną niemożliwość ich rozpoznania w standardowych terminach, bez względu na stopień zaangażowania urzędników. W związku z ogólnokrajowym "paraliżem" dotyczącym wydawania decyzji o warunkach zabudowy, ze względu na ponadnormatywną ilość wpływających do gmin wniosków, ustawą z dnia 5 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r. poz. 1668) przerwano bieg terminów, o których mowa w art, 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 6). Sytuację organu drastycznie komplikuje fakt, iż kluczowym i niezbędnym elementem procedury wydania decyzji WZ jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę izby architektów lub izby urbanistów (zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tutejszy Urząd dysponuje tylko jednym uprawnionym architektem zatrudnionym na 4/5 etatu, na którego barki spadł cały ciężar merytorycznej analizy setek skomplikowanych spraw. Osoba ta, mimo pracy pod maksymalnym obciążeniem, posiada ograniczone i niemożliwe do przeskoczenia moce przerobowe w ujęciu dobowym. Burmistrz, dostrzegając to krytyczne spiętrzenie zadań, podjął natychmiastowe i aktywne działania naprawcze. W celu usprawnienia pracy referatu zatrudnione zostały dodatkowe osoby do obsługi technicznej i kancelaryjnej postępowań. Działanie to miało na celu odciążenie uprawnionego architekta od czynności administracyjnych, aby mógł on skupić się wyłącznie na analizach urbanistycznych. Wzmocnienie wydziału o pracowników pomocniczych, choć skróciło czas procedur formalnych, nie było w stanie zniwelować fizycznej bariery, jaką jest jednoosobowa obsada na stanowisku projektanta decyzji przy tak dużym napływie wniosków. Burmistrz Brzeska w tym miejscu informuje, że podejmuje wszelkie możliwe kroki by sprawy były rozpatrywane sukcesywnie, według kolejności ich wpływu, co zapewnia równe traktowanie wszystkich obywateli. Widząc potrzebę usprawnienia procesu wydawania decyzji o warunkach zabudowy Burmistrz Brzeska zlecił w dniu 14 kwietnia br. firmie zewnętrznej opracowanie projektów decyzji o warunkach zabudowy na kwotę około [...]., co przy wynegocjowanej kwocie jednostkowej za opracowanie 1 sztuki pozwala wykonać około 260 szt. projektów decyzji. Jednak ograniczone możliwości budżetowe Gminy nie pozwalają na zlecenie opracowania większej ilości projektów takich decyzji. Dla zobrazowania sytuacji - w 2024 r. do Urzędu Miejskiego w Brzesku wpłynęło blisko 500 wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w 2025 r. było to już 1613 wniosków. W bieżącym roku zostało już zarejestrowanych 290 wniosków. Mamy więc do czynienia z sytuacją ekstraordynaryjną, niewynikającą z winy skarżonego organu a z przesłanek obiektywnych spowodowanych zmianami legislacyjnymi. Ustawodawca swoją zmianą z jednej strony spowodował lawinowy wzrost postępowań administracyjnych a z drugiej nie wyposażył organy stosujące to prawo w instrumenty prawne, administracyjne i finansowe dla sprostania tym zmianom. Skarżony był lojalnie poinformowany o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 36 K.p.a., z jednoczesnym wskazaniem nowego terminu oraz obiektywnych przyczyn zwłoki. Po wpłynięciu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w sprawie złożonego ponaglenia zostały wykonane wszystkie niezbędne czynności procesowe dla wydania decyzji, a wyznaczony termin został dochowany. Tym samym nie sposób mówić - a już na pewno od daty wniesienia ponaglenia - o bezczynności i przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie przyjęło argumenty ponaglenia i, uznając je za zasadne, orzekło bezczynność organu oraz wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia wniosku, a Burmistrz Brzeska jako organ prowadzący to postępowanie wypełnił w całości dyspozycje Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt pkt 8 oraz 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026, poz.143, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.sa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonymjeżeli dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec powyższego przedmiotowa skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Ponieważ skarga została poprzedzona wniesieniem ponaglenia do organu wyższego stopnia jest ona dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przechodząc do meritum sprawy należy podkreślić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jak stanowi art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 486/23). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Poza sporem pozostaje, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 1 sierpnia 2025 r. o ustalenie warunków zabudowy. Nie budzi także wątpliwości okoliczność faktyczna, że dnia 20 maja 2026 r. została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy na wniosek z dnia 1 sierpnia 2026 r. (k. 111 a.a.). Decyzja ta została wydana już po wniesieniu skargi do tut. Sądu. Wobec powyższego Sąd w pkt I sentencji wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, jednocześnie stwierdzając w pkt II sentencji wyroku, że organ – Burmistrz Brzeska dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA: w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13; w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13). Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r., sygn. I SAB/Wa 415/13). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organowi nie sposób postawić zarzutu celowego ignorowania przepisów prawa. W związku z wnioskiem organ podejmował czynności zmierzające do jego załatwienia wkrótce po złożeniu wniosku (k.51 a.a.), informował o niemożności załatwienia sprawy w terminie (k. 59 a.a.) oraz wykonał wskazania organu wyższego stopnia w związku z ponagleniem (k. 75 i 111 a.a.). Jednocześnie organ przedstawił przekonywujące okoliczności, które spowodowały opóźnienie w załatwieniu wniosku. Dodać należy, że okoliczności te w istocie wyniknęły z powszechnie znanego zwiększonego wpływu w organach wniosków o ustalenie warunków zabudowy w związku z reformą planowania przestrzennego. Jednocześnie tut. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że ostatecznie wniosek Skarżącego został załatwiony pozytywnie, zaś sam Skarżący nie przedstawił realnej szkody, którą suma pieniężna miałaby zrekompensować. Wobec powyższego w realiach niniejszej sprawy w pkt IV Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (wniosku o grzywnę dla organu oraz zasądzenie sumy pieniężnej dla Skarżącego), zasądzając w pkt V na rzecz Skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.