II SAB/Kr 234/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: sędzia WSA Sebastian Pietrzyk sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 r. skargi S. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie wykonania decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem na rzecz S. T. sumę pieniężną w wysokości [...] zł ([...] złotych); 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem na rzecz S. T. kwotę 597 zł (pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi S. T. (dalej: skarżąca) jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej: organ/PINB) w postępowaniu znak NB.5160.4.29.2017.AP dotyczącym obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 20 czerwca 1997 r. znak BUA.I.7355-D-4/97, polegającego na doprowadzeniu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, przedłożeniu projektu budowlanego z naniesionymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu oraz uzupełnieniu dziennika budowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w sąsiedztwie działki skarżącej. W stanie faktycznym sprawy PINB wydał 12 lipca 2016 r. decyzję nr 163/16 o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego wyżej wymienioną decyzją Wójta Gminy [...]. Decyzja PINB w wyniku odwołania została w całości uchylona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB/ organ II instancji) z 29 sierpnia 2017 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Akta sprawy zostały zwrócone do organu 27 października 2017 r. Skarżąca pismem do organu II instancji z 3 września 2018 r. wystosowała zażalenie na bezczynność PINB wskazując, że nie otrzymała odpowiedzi na pismo z 30 kwietnia 2018 r. z pytaniem, na jakim etapie jest postępowanie. Zawiadomieniem z 5 października 2018 r. PINB poinformował skarżącą o nowym znaku sprawy i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 30 grudnia 2018 r. Postanowieniem z 12 października 2018 r. organ II instancji postanowił nie wyznaczać PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zauważając jednakże, że organ powiatowy nie podejmował żadnych czynności po zwrocie akt. 15 lutego 2019 r. organ, po uprzednim zawiadomieniu stron, przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku. 24 maja 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z pytaniem, na jakim etapie postępowania jest sprawa. 19 czerwca 2019 r. wpłynęło do organu przekazane według właściwości od Wójta Gminy [...] pismo skarżącej z dokumentami w sprawie. Z kolei 8 listopada 2019 r. do organu wpłynęło pismo, w którym skarżąca wniosła o dokonanie wskazanych pomiarów. 9 marca 2020 r. organ otrzymał ponaglenie skarżącej, które organ II instancji rozpatrzył jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ II instancji uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył PINB dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2020 r., a także wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy i przedsięwzięcie środków zapobiegających. Kolejno, 8 października 2020 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącej, w którym domagała się ona niezwłocznego udzielenia informacji o stanie sprawy i przewidywanego terminu zakończenia postępowania. W odpowiedzi pismem z 22 października 2020 r. organ wyjaśnił, że zwróci się on do Wojewody Małopolskiego (co PINB uczynił tego samego dnia) o informację czy wydał on decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 1990 r., a gdy okaże się, że jej nie wydał, organ rozważy zawieszenie postępowania. 14 grudnia 2020 r. PINB otrzymał od Wojewody kopię decyzji z 23 czerwca 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności. 8 listopada 2021 r. PINB otrzymał kolejne pismo skarżącej z prośbą o informację o stanie sprawy. 10 października 2022 r. do organu wpłynęła nadana 5 października 2022 r. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność organu. Następnie pismem z 18 października 2022 r. organ zwrócił się do Wojewody o informację dotyczącą prawomocności i ostateczności decyzji z 23 czerwca 2003 r. Tego samego dnia organ wystosował do Starosty [...] wniosek o przeprowadzenie postępowania zmierzającego do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z 1990 r. Wniosek organ uzasadnił wskazaniami do dalszego postępowania, zawartymi w decyzji MWINB z 29 sierpnia 2017 r. Postanowieniem z 24 października 2022 r. organ zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie, wskazując, że warunkiem zakończenia prowadzonego postępowania jest wcześniejsze uchylenie pierwotnego pozwolenia na budowę przez starostę. W skardze na bezczynność organu, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła także o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie w sprawie trwa ponad 20 lat. Zwróciła uwagę, że MWINB uznał jej zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji termin załatwienia sprawy do 31 lipca 2020 r. Po upływie tego terminu, mimo kolejnego pisma skarżącej, organ nie wskazał terminu zakończenia postępowania. W ocenie skarżącej, bezczynność organu nie powinna budzić żadnych wątpliwości i powinna zostać oceniona jako rażąca, ponieważ trwa pomimo stwierdzenia jej przez MWINB. Skarżąca zaznaczyła, że pozostaje ona w ciągłej i bardzo długiej niepewności co do prawa i musi znosić uciążliwości związane z istniejącą zabudową sąsiedzką. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że sprawa ma charakter szczególny i jest skomplikowana ze względu na jej wielowątkowość i fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę była przedmiotem postepowań nadzwyczajnych przed różnymi organami. Organ zaakcentował, że "ilość osób zatrudnionych w tut. inspektoracie jest nieadekwatna do ilości i złożoności prowadzonych postępowań". Pismem z 9 grudnia 2022 r. organ poinformował Sąd, że na postanowienie z 24 października 2022 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego skarżąca wniosła zażalenie, które zostało przekazane do organu II instancji. W piśmie z 11 stycznia 2023 r. organ poinformował, że nie otrzymał jeszcze odpowiedzi od Wojewody w kwestii prawomocności i ostateczności z 23 czerwca 2003 r. i pismem z 3 stycznia 2023 r. ponownie zwrócił się o udzielenie odpowiedzi. Ponadto organ wskazał również, że Starosta [...] nie uchylił decyzji o pozwoleniu na budowę z 1990 r., czego powodem miał być brak oryginału decyzji, znajdującego się w aktach przekazanych do tut. Sądu. Z kolei pismem z 16 stycznia 2023 r. organ poinformował, że uzyskał potwierdzenie, że decyzja z 23 czerwca 2003 r. stała się ostateczna i prawomocna w dniu 17 lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). Przechodząc do meritum sprawy należy podkreślić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Jak stanowi art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z kolei z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w niniejszej sprawie ma charakter oczywisty. Od otrzymania zwróconych akt administracyjnych sprawy po uchyleniu decyzji organu przez organ II instancji, tj. od 27 października 2017 r., PINB – mimo upływu ustawowego najdłuższego dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy – nie podejmował żadnych czynności do 5 października 2018 r. (data wystosowania do skarżącej zawiadomienia o zmiany znaku sprawy i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia), zatem przez niemal rok. Następnie organ nie dotrzymał wyznaczonego przez siebie terminu (30 grudnia 2018 r.) i nie poinformował skarżącej o nowym terminie załatwienia sprawy, czym ponownie popadł w bezczynność i naruszył art. 36 § 1 K.p.a. Za jedyną czynność zmierzającą do załatwienia sprawy, którą podjął organ można uznać dokonanie oględzin 15 lutego 2019 r., o których zawiadomiono strony. Organ nie reagował na pisma skarżącej z 20 maja 2019 r. (data wpływu 24 maja 2019), 27 maja 2019 r. (wpływ 19 czerwca 2019) i 7 listopada 2019 r. (wpływ 8 listopada 2019 r.), mimo że skarżąca wyraźnie domagała się podjęcia czynności przez organ. Brak reakcji organu spowodował, że skarżąca dwukrotnie składała zażalenia na bezczynność organu. Trzeba podkreślić, że bezczynność organu trwała jednak mimo jej stwierdzenia przez MWINB – w postanowieniu z 12 października 2018 r., wydanym po rozparzeniu zażalenia skarżącej z 3 września 2018 r., organ II instancji stwierdził, że "organ powiatowy nie podejmując żadnych czynności w sprawie po zwrocie akt z tut. Organu pozostawał bezczynny". Z kolei w postanowieniu z 29 maja 2020 r., wydanym w wyniku zażalenia z 3 marca 2020 r., uznał kolejne zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do 31 lipca 2020 r. PINB nie tylko nie załatwił sprawy w tym terminie, lecz nie podjął ku temu żadnych czynności. Co więcej, dopiero w wyniku kolejnego pisma skarżącej, z 1 października 2020 r., organ w piśmie z 22 października 2020 r. podjął rozważania dotyczące możliwości zawieszenia postępowania, co ostatecznie nastąpiło dopiero ponad dwa lata później, tj. postanowieniem z 24 października 2022 r. W tym czasie organ nie informował skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wyznaczał nowych terminów załatwienia sprawy, zignorował również pismo skarżącej z 8 listopada 2021 r. Podsumowując, bezczynność organu w sprawie trwała ponad pięć lat i siedem miesięcy. Organ nie zareagował w sumie na co najmniej cztery wystąpienia skarżącej, domagającej się rozstrzygnięcia sprawy, ponadto nie dotrzymał terminu ani wyznaczonego przez siebie, ani przez organ II instancji. Wszystko to działo się pomimo dwukrotnego stwierdzenia przez organ wojewódzki bezczynności PINB. Mając to na względzie, Sąd orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Stwierdzoną bezczynność należało zakwalifikować jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Dla dokonanej przez Sąd oceny charakteru bezczynności organu znaczenie miało wielokrotne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy, długotrwałe zaniedbywanie obowiązków wynikających z art. 36 § 1 K.p.a., jaskrawe lekceważenie pism skarżącej oraz trwanie przez PINB w bezczynności mimo dwukrotnego stwierdzenia jej przez organ II instancji. Dodać należy, że odnotowana przez Sąd wzmożona aktywność organu już po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, nie mogła uzasadniać korzystniejszej dla organu oceny. Trzeba bowiem mieć na względzie, że nic nie stało na przeszkodzie, żeby czynności organu zostały dokonane wcześniej. Znamiennym jest, że wznawiając po wniesieniu skargi korespondencję z Wojewodą (pismo z 18 października 2022 r. w sprawie prawomocności i ostateczności decyzji z 2003 r.), organ odwołuje się do poprzedniego pisma, otrzymanego od Wojewody 14 grudnia 2020 r., zatem niemal dwa lata wcześniej. Oceny Sądu nie zmieniły również argumenty organu dotyczące braków kadrowych i trudności organizacyjnych. Okoliczności te nie mogą rodzić negatywnych skutków dla stron i wpływać na ograniczenie ich ustawowego prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Natomiast podnoszony przez organ stopień skomplikowania sprawy nie ma wpływu na konieczność realizacji obowiązków wynikających z art. 36 § 1 K.p.a. Sąd w punkcie 2. sentencji wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Zgodnie bowiem z art. 103 K.p.a., podstawowym skutkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest wstrzymanie dalszego biegu postępowania. Jak natomiast precyzuje art. 35 § 5 K.p.a., do terminów załatwiania spraw administracyjnych nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Zatem w czasie zawieszenia postępowania organ nie jest bezczynny w wydaniu rozstrzygnięcia. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi zaś akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2020 r., I OSK 1038/20; z 16 grudnia 2015 r. I OSK 1222/15; z 27 kwietnia 2022 r. I OSK 184/22). Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, Sąd wskazuje, że zgodnie z powołanym na wstępie rozważań art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie akcentuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co zryczałtowaną rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że czas bezpodstawnego oczekiwania przez skarżącą na działania organu i wielokrotne lekceważenie jej wystąpień stanowi uzasadniony powód do przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej. Sąd uznał, że kwota 5000 zł pozwoli na skompensowanie uciążliwości związanych brakiem odpowiedniej reakcji organu nadzoru budowlanego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie 3. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 4. sentencji wyroku. W niniejszej sprawie do kosztów należy zaliczyć uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszty wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (radcy prawnego) w kwocie 480 zł, łącznie 597 zł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).