IV SAB/Po 178/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności oraz zgodności z prawem robót budowlanych postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu D. P. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych).

Pismem z 04 listopada 2022 r. D. P. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. G. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB" lub "organ") w rozpoznaniu żądania Skarżącego z dnia 09 maja 2022 r. wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i zgodności z prawem robót budowlanych polegających na "Budowie łącznika drogowego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w miejscowości C.". Zarzucił naruszenie art. 35 § 1 i art. 12 k.p.a. [tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.)] i wniósł o: 1. wydanie stosownego orzeczenia (lub w inny przewidziany prawem sposób) przez PINB w J. bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. [tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329)]; 2. uwzględnienie skargi na bezczynność PINB w J. przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie PINB w J. do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w J. w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); 3. stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), 4. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), 5. przyznanie od PINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), 6. zasądzenie od PINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł (wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł, kosztów sądowych - wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł). Uzasadniając skargę wskazał, że w dniu 10.05.2022 r. do PINB wpłynęło podanie skarżącego z dnia 09.05.2022 r. - wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności oraz zgodności z prawem robót budowlanych polegających na "Budowie łącznika drogowego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w miejscowości C.". Pismem z 18.05.2022 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i od tego czasu minęło ponad pięć miesięcy, a organ w żaden sposób sprawy nie załatwił. Skarga została poprzedzona ponagleniem z 02.11.2022 r. Końcowo kwestii żądania przyznania sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał w szczególności, że podanie skarżącego dotyczyło inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty J. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dn. [...] r., znak [...], (sprostowanej postanowieniem Starosty J. z dn. [...] r., znak [...]), uchylonej w części i zmienionej decyzją Wojewody W. z dn. 28 01.2022r., znak [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27.04.2022 r., IV SA/PO 156/22 oddalił skargę Skarżącego na ww. decyzję Wojewody W.. PINB pismem z 18.05.2022 r. wszczął postępowanie w sprawie "legalności oraz zgodności z prawem robót budowlanych polegających na budowie łącznika drogowego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w miejscowości C.." - inwestycja realizowana na podstawie decyzji Starosty J. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dn. [...] r., znak [...] (sprostowanej postanowieniem Starosty J. z dn. [...]. znak [...]), uchylonej w części i zmienionej decyzją Wojewody W. z dn. 28.01.2022 r., znak [...] Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 15.07.2022 r., znak [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a., umorzono przedmiotowe postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. Wskutek wniesionego ponaglenia (data wpływu ponaglenia: 03.11.2022 r.; data wpływu skargi: 07.11.2022 r.) organ powziął informację, że ww. decyzja z 15.07.2022 r. została doręczona Skarżącemu z pominięciem pełnomocnika. Przyczynę stanowiło przeoczenie pełnomocnika podczas adresowania korespondencji do stron postępowania, którą zaadresowano bezpośrednio do Skarżącego. Wobec powzięcia informacji o niedoręczeniu decyzji zgodnie z przepisami art. 40 § 2 k.p.a. organ doręczył ustanowionemu pełnomocnikowi w dn. 14.11.2022 r. odpis wydanej w sprawie decyzji. Organ zaznaczył także odnosząc się do orzecznictwa, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne, lecz fakt błędnego doręczenia decyzji nie może skutkować uznaniem, iż w sprawie organ działał opieszale skoro w terminie określonym w przepisach prawa wysłał do strony żądaną informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewątpliwie wniesiona skarga za swój przedmiot obrała bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") w rozpoznaniu żądania Skarżącego z dnia 09 maja 2022 r. wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i zgodności z prawem robót budowlanych polegających na "Budowie łącznika drogowego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w miejscowości C.". Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednakże potencjalna możliwość skontrolowania na drodze sądowej, czy organ administracji w ustawowym terminie podjął określoną, nakazaną prawem czynność nie oznacza jeszcze, że każda skarga na bezczynność jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, w którym zarzuca się bezczynność (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). W okolicznościach niniejszej sprawy tryb ten niewątpliwie został wyczerpany. Ponaglenie złożono pismem z 02 listopada 2022 r., a skargę – pismem z 04 listopada 2022 r. Jednakże zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79), wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a.: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio." W praktyce oznacza to, że przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika zarówno z odpowiedzi na skargę, jak i akt sprawy, po przeprowadzeniu postępowania, PINB decyzją z 15.07.2022 r., [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a., umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. Należy wskazać za orzecznictwem oraz doktryną, że to nie doręczenie rozstrzygnięcia stronie postępowania decyduje o fakcie jego zaistnienia, tylko moment jego faktycznego wydania tj. podpisanie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji." (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2051/09, dostępny w CBOSA). W innym orzeczeniu stwierdził z kolei, że: "Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie." (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1967/21, dostępny w CBOSA). Podobne stanowisko zajmuje doktryna: "W orzecznictwie sądowym zauważa się, że przyjęcie poglądu, zgodnie z którym wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, że wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo." (W. Sawczyn, Administracyjne postępowanie ogólne [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, Warszawa 2017, s. 130) Skarga została zatem wniesiona po ustaniu zarzucanego stanu bezczynności. Powoduje to niedopuszczalność skargi na bezczynność w sprawie niniejszej – co jest logiczną konsekwencją stanowiska prawnego wyrażonego w uchwale NSA o sygn. akt II OPS 5/19, oraz powołanych wyżej wyrokach, które Sąd w niniejszym składzie podziela. Albowiem na dzień wniesienia skargi zarzucana bezczynność organu była już stanem historycznym, a nie aktualnym. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji postanowienia.