II SAB/Kr 20/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. w sprawie wykonania robót zapobiegających szkodom I. zobowiązuje Wójta Gminy M. do wydania w terminie 1 miesiąca aktu załatwiającego wniosek skarżącego M. F. z dnia 22 czerwca 2015 r.; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wójtowi Gminy M. grzywnę w wysokości 500 zł (słownie:pięćset złotych); IV. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącego M. F.kwotę 600 zł (słownie: sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie: W dniu 22 czerwca 2015 r. M. F. wniósł do Wójta Gminy M. o wydanie decyzji nakazującej Zarządowi Dróg Powiatu [...] zaprzestania spuszczania wody z rowów melioracyjnych oraz wody opadowej z drogi powiatowej nr [...] (będącej własnością Powiatu [...], którą zarządza rzeczony organ) na działki stanowiące własność M. F., tj. dz. nr [...] oraz [...], położone w miejscowości [...], poprzez zobowiązanie Zarządu Dróg Powiatu [...] do zasypania istniejącego rowu na działce nr [...] wykonanego podczas realizacji przepustu i zaślepienia tegoż przepustu oraz odwodnienia drogi powiatowej nr [...] poprzez oczyszczenie i odmulenie istniejącego rowu drogowego za przepustem i jego zaślepienie - zgodnie z opinią uprawnionego projektanta mgr inż. M. F.. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 10 lipca 2015 r. Wójt Gminy M. podał, że przedstawiony we wniosku problem "nie może być kwalifikacją postępowania administracyjnego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne". Wyjaśnił, że sytuacja z wniosku dotyczy inwestycji wykonanej przez administratora drogi powiatowej, tj. Zarząd Dróg Powiatu [...], a organem, który powinien zająć stanowisko w przedmiotowej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. (data wpływu do organu 12 sierpnia 2015 r.) M. F. wniósł o reasumpcję opisanego stanowiska jako błędnego i sprzecznego z ugruntowaną linią orzeczniczą oraz wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, celem wydania decyzji na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Pismem z dnia 4 września 2015 r. ([...]) Wójt Gminy M. zwrócił się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. o przeprowadzenie wizji lokalnej na drodze powiatowej nr [...] w pobliżu działek nr [...], [...] w miejscowości [...], w celu weryfikacji wykonanych robót budowlanych (przepustu) pod kątem zgodności z wydanym pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Wskazał, że na skutek wadliwej gospodarki wodnej właściciela drogi, działki nr [...] oraz [...] są nieustannie zalewane przez wody opadowe. Postanowieniem z dnia 14 września 2015 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. wyznaczył termin załatwienia sprawy dotyczącej "przepustu odprowadzającego wody opadowe z drogi powiatowej nr [...] (Dz. nr [...] – ul. [...]) na dz. nr [...], [...] w m. [...], gm. M." do dnia 31 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 23 września 2015 r. ([...]) Wójt Gminy M. poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył termin załatwienia sprawy dotyczącej odprowadzania wód opadowych z drogi powiatowej nr [...] na działki nr [...], [...] w [...] do dnia 31 grudnia 2015 r. z powodu skomplikowanego charakteru sprawy. Pismem z dnia 15 lutego 2016 r. ([...]) M. F. zwrócił się do Wójta Gminy M. o udzielenie informacji o podjętych czynnościach, dotyczących wniosku z dnia 15 czerwca 2015 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 2 marca 2016 r. Wójt Gminy M. wskazał, że do chwili obecnej nie uzyskano od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego żadnego stanowiska w sprawie. Dodał, że informacja taka jest niezbędne do podjęcia czynności w przedmiotowej sprawie przez Wójta Gminy M. . Pismem z dnia 15 marca 2016 r. Wójt Gminy M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. o pilne rozstrzygniecie sprawy dotyczącej odprowadzania wód opadowych z drogi powiatowej nr [...] na działki nr [...], [...] w miejscowości [...]. Pismem z dnia 28 września 2016 r, Przewodniczący Rady Gminy M., w związku z prośbą M. F., zwrócił się do Wójta Gminy M. o wyjaśnienie dlaczego nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w trybie art. 29 ustawy prawo wodne na skutek wniosku M. F. z dnia 15 czerwca 2015 r. Pismem z dnia 24 października 2016 r. Wójt Gminy M. wyjaśnił, że pomimo pism ponaglających nie otrzymał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego żadnego rozstrzygnięcia, niezbędnego do podjęcia czynności w sprawie przez Wójta. Postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r. (Sygn. akt II SAB/Kr 2/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. w przedmiocie zamknięcia przepustu z powodu niewyczerpania trybu przedskargowego. Pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. M. F. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na przewlekłość postępowania Wójta Gminy M. w sprawie ([...]) i wniósł o wydanie decyzji lub spowodowanie zamknięcia przepustu usytuowanego pod drogą powiatową nr [...] w miejscowości [...], który dochodzi do działek [...], [...]. Postanowieniem z dnia 4 września 2017 r. ([...]) na podstawie art. 35, 37 w zw. z art. 123 §1 i 2 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r., poz. 935) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy M. termin do 15 października 2017 r. na załatwienie sprawy. W dniu 6 lutego 2018 r. (data stempla pocztowego) M. F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. i wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy M. do wydania decyzji w przedmiocie zamknięcia przepustu usytuowanego pod drogą powiatową nr [...] w miejscowości [...], który dochodzi do działek [...] i [...] w tej miejscowości. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, że z powodu przewlekłości Wójta Gminy M. od lat ponosi duże koszty z tytułu odwadniania działek zalewanych na skutek nieprawidłowo działającego przepustu. W odpowiedzi na skargę organ podał, że nie zostało wszczęte postępowanie dotyczące zalewania działek nr [...] i [...] w miejscowości [...] wodami opadowymi z rowów melioracyjnych drogi powiatowej nr [...] Dodał, że decyzją nr [...] z dnia 7 września 2017 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego nałożył na Zarząd Dróg Powiatu [...] obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce przepustu zlokalizowanego pod drogą powiatową nr [...] (dz. nr [...] ul. [...]) w miejscowości [...], a decyzja ta była skierowana również do M. F.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) – DZ.U. 2017/1369, sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest ponaglenie złożone w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. została poprzedzona zażaleniem skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Stwierdzić więc należy, że spełnione zostały formalne warunki wniesienia skargi. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie ma żadnych przeszkód, aby zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania podlegały rozpoznaniu w jednej sprawie sądowej, skoro zarzuty takie są rodzajowo zbliżone i dotyczą tego samego postępowania adminisatrcyjnego. Pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy natomiast wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Jako przewlekle ocenić należy również takie postępowanie, w którym czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13, dostępny w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W poddanej osądowi sprawie organ, podejmując pozorne czynności w znacznych odstępach czasu, nie wydał do chwil rozstrzygania żadnego aktu. Oznacza to, że – w rozumieniu przepisów kpa - prowadząc przewlekle postępowanie, pozostaje także w bezczynności. Wniosek z dnia 15 czerwca 2015 r. (wpływ do organu 22 czerwca 2015 r.) precyzyjnie określał oczekiwania skarżącego. Bez wątpienia chodziło o wszczęcie, przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji, w dodatku o określonej we wniosku treści. Podanie to było niewątpliwie wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zawierało dane pozwalające na ustalenie przedmiotu postępowania, charakteru oczekiwanego rozstrzygnięcia, a także wskazujące na źródło interesu prawnego zgłaszającego żądanie Organ administracji, do którego wpłynęło podanie, w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić, czy zawiera ono w sobie żądanie wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, w którym prawa i obowiązki strony podlegają skonkretyzowaniu w formie decyzji. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ bada przesłanki decydujące o jego właściwości w sprawie. Do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej należy ustalanie swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) w każdej sprawie, której dotyczy podanie. Podstawa prawna zgłoszonego przez skarżącego żądania była oczywista. Niewątpliwe też jest, że rozstrzyganie spraw na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne należało do właściwości rzeczowej wójta. Podanie skarżącego było zatem wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zawierało dane pozwalające na ustalenie przedmiotu postępowania, charakteru oczekiwanego rozstrzygnięcia, a także wskazujące na źródło interesu prawnego zgłaszającego żądanie. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przyjąć więc należy, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 22 czerwca 2015 r. i pozostaje nadal w toku. Bez znaczenia przy tym pozostaje treść pisma z dnia 10 lipca 2015 r., w którym Wójt wyraził pogląd, że zgłoszone żądanie "nie może być kwalifikacją postępowania administracyjnego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne". Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 kpa gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie zaś do przepisu art. 65 § 1 kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W razie zaś zaistnienia stanu, w którym rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ prowadzone przez siebie postępowanie zawiesza (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Wójt Gminy M. nie podjął żadnej z w/w czynności, a wszystkie jego działania w sprawie ograniczyły się do sporadycznego i inicjowanego ponagleniami strony monitorowania innego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Zgłoszone żądanie strony nie zostało w ogóle poddane wymogom procedury administracyjnej, a stan ten trwa od dnia 22 czerwca 2015 r., pomimo zresztą postanowienia SKO w [...] z dnia 4 września 2017 r. uwzględniającego zażalenia skarżącego złożone w trybie art. 37 kpa. W załatwieniu sprawy skarżącego zatem organ pozostaje bezczynny, bo wskazane w art. 35 kpa nie zostały dochowane. Nie ma też wątpliwości, że podjęte przez organ, a wymienione powyżej działania w żaden sposób nie zmierzały do wyjaśnienia sprawy i wydania właściwego w sprawie aktu, także więc zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest uzasadniony. Zważywszy na długotrwałości tego stanu, obrazującego oczywiste zaniedbanie w sferze stosowania norm procedury administracyjnej, stwierdzonej bezczynności i przewlekłości należało przypisać cechę rażącego naruszenia prawa i wymierzyć stosowną grzywnę. Wyrok w opisanym wyżej zakresie wydano na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.