II SAB/Kr 184/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiego Towarzystwa K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 marca 2026 roku I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w B. na rzecz Polskiego Towarzystwa K. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziestą siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi Polskiego Towarzystwa K. – dalej też jako "Skarżący", "Towarzystwo" lub "PTK", jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B. polegającą na niezałatwieniu jego wniosku z dnia 30 marca 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej treści nałożonych mandatów karnych przez funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w B. w okresie 18-24 grudnia 2025 r. Wnioskiem z dnia 30 marca 2026 r. – wysłanym mailem – skierowanym do organu administracji Towarzystwo zwróciło się do Komendanta Powiatowego Policji w B. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej treści nałożonych mandatów karnych przez funkcjonariuszy Wydziały Ruchu Drogowego w okresie 18-24 grudnia 2025 r. W odpowiedzi na wniosek Organ przesłał Skarżącemu drogą elektroniczną plik zawierający - jak należy wnioskować z kontekstu - żądaną informację. Plik ten był jednak zaszyfrowany i zabezpieczony hasłem, które nie zostało podane w wiadomości towarzyszącej przesyłce. W treści wiadomości Organ poinformował Skarżącego, że w celu uzyskania hasła niezbędnego do otwarcia pliku należy zadzwonić na wskazany numer telefonu. Następnie w dniu 15 kwietnia 2026 roku Towarzystwo wniosło skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B. polegającą na niezałatwieniu jego wniosku z dnia 30 marca 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej treści nałożonych mandatów karnych przez funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w B. w okresie 18-24 grudnia 2025 r., wnosząc o stwierdzenie, że Komendant Powiatowy Policji w B. (dalej jako "Organ") dopuścił się bezczynności polegającej na nieudostępnieniu treści mandatów karnych w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich treścią, ewentualnie o stwierdzenie bezprawności czynności polegającej na przesłaniu zaszyfrowanego pliku bez jednoczesnego podania hasła dostępu, zobowiązanie Organu do udostępnienia treści mandatów karnych w formie umożliwiającej swobodne zapoznanie się z ich treścią, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 30 marca 2026 r. Polskie Towarzystwo K. skierowało do Komendanta Powiatowego Policji w B. drogą elektroniczną (na adres e-mail: [...]) wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Przedmiotem wniosku było przekazanie treści nałożonych mandatów karnych przez funkcjonariuszy wydziału ruchu drogowego komendy w dniu 18-24 grudnia 2025 r. W odpowiedzi na wniosek Organ przesłał Skarżącemu drogą elektroniczną plik zawierający - jak należy wnioskować z kontekstu - żądaną informację. Plik ten był jednak zaszyfrowany i zabezpieczony hasłem, które nie zostało podane w wiadomości towarzyszącej przesyłce. W treści wiadomości Organ poinformował Skarżącego, że w celu uzyskania hasła niezbędnego do otwarcia pliku należy zadzwonić na wskazany numer telefonu. Do dnia złożenia niniejszej skargi Skarżący nie uzyskał hasła umożliwiającego zapoznanie się z treścią pliku, a tym samym - pomimo formalnego przesłania przez Organ pliku - żądana informacja nie została Skarżącemu faktycznie udostępniona w rozumieniu art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Choć formalnie Organ podjął czynność - przesłał plik - to ocena, czy doszło do skutecznego udostępnienia informacji, wymaga analizy na głębszym poziomie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się konsekwentnie, że udostępnienie informacji musi być realne i efektywne, tzn. umożliwiać zapoznanie się z jej treścią bez nadmiernych barier po stronie wnioskodawcy. Organ nie może uzależniać dostępu do informacji od dodatkowych, niewynikających z ustawy czynności ani wprowadzać utrudnień faktycznych. W realiach niniejszej sprawy: plik przesłany przez Organ jest zaszyfrowany i nieczytelny bez hasła; hasło nie zostało przekazane równocześnie z plikiem; uzyskanie hasła uzależnione zostało od podjęcia przez Skarżącego dodatkowego działania w postaci kontaktu telefonicznego. Żądanie "proszę zadzwonić po hasło" nie znajduje żadnej podstawy w przepisach u.d.i.p. Wprowadza dodatkowy, nieprzewidziany w ustawie tryb komunikacji i może być ocenione jako naruszenie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (forma udostępnienia) oraz fundamentalnej zasady szybkości i prostoty dostępu do informacji, wyrażonej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. samo przesłanie zaszyfrowanego pliku bez jednoczesnego podania hasła nie stanowi wykonania obowiązku udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Uzależnienie dostępu do treści dokumentu od kontaktu telefonicznego jest niezgodne z ustawą i w ocenie Skarżącego prowadzi do wniosku, że obowiązek udostępnienia nie został wykonany w sposób zgodny z przepisami - a w skrajnej ocenie procesowej - nie został wykonany w ogóle. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że Wnioskiem z dnia 30 marca 2026 r. skierowano do organu administracji zwykłym e-mailem PTK wniosło o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej treści nałożonych mandatów karnych przez funkcjonariuszy WRD w okresie 18-24 grudnia 2025 r. Z uwagi na to, że organ administracji w ustawowym terminie nie udostępnił żądanych danych, PTK wniosło poprzez ePUAP wskazaną wyżej skargę na bezczynność. W następstwie skargi organ administracji przeprowadził ponowną analizę sprawy i udostępnił żądane dane poprzez ich przekazanie drogą elektroniczną, wskazując jednocześnie, że wcześniejsze nieudzielenie informacji było pozbawione podstawy prawnej. Biorąc pod uwagę załatwienie wniosku PTK o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie żądanych danych przed przekazaniem do Sądu skargi na bezczynność, umorzenie postępowania jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. I OSK 2931/16; NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. I OSK 503/15; NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. I OSK 88/13). W pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j Dz. U. z 2022 roku, poz. 902) – dalej jako "u.d.i.p.", z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej jest przy tym bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11). Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z kolei w myśl art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej szkołę publiczną należy zaliczyć do podmiotów, które obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej, zatem w świetle niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zespołu Szkół im. W. W. w S. B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, więc warunek podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej został spełniony. Jak zaznaczono zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Stąd informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2020 r., I OSK 967/19, CBOSA). Przechodząc do kontrolowanej sprawy, trzeba wskazać, że Skarżące Towarzystwo za wnioskiem z dnia 30 marca 2026 r. zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej treści nałożonych mandatów karnych przez funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w B. w okresie 18-24 grudnia 2025 r. W sprawie nie ulega wątpliwości, że Skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej a wnioskowane przez nią informacje stanowią informację publiczną. Ta kwestia nie budzi wątpliwości i takie też stanowisko prezentuje Komendant. Nie budzi również wątpliwości okoliczność, że został przekroczony 14-dniowy termin, określony w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na załatwienie wniosku, albowiem – jak wskazano – przedmiotowa informacja została udostępniona Skarżącej w dniu 16 kwietnia 2026 roku. Wobec tego należy uznać, że organ od dnia 13 kwietnia 2026 r. do dnia 16 kwietnia 2026 r. pozostawał w bezczynności. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca przewidział w ustawie zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 roku, sygn. II SAB/Kr 154/21). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w dacie wniesienia skargi, to jest na dzień 15 kwietnia 2025 r. organ pozostawał w bezczynności. Jednakże z uwagi na udostępnienie wnioskowanej informacji, co miało miejsce w dniu 16 kwietnia 2026 roku konieczne stało się umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności. Obowiązkiem Sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., było stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przypisania organowi kwalifikowanej postaci bezczynności. Dla uznania naruszenia prawa jako rażącego konieczne jest ustalenie, że bezczynność posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Jakkolwiek Organ z opóźnieniem zareagował na złożony wniosek, to jednak owo opóźnienie było minimalne, a ponadto – jak wynika z wyjaśnień organu – powodem niedoręczenia Skarżącej wnioskowanej informacji były kwestie techniczne, co wynika z akt sprawy, w tym również z potwierdzenia udostępnienia zaszyfrowanej informacji w dniu 13 kwietnia 2026 roku. Postępowania organu w tym zakresie nie sposób zakwalifikować jako oczywistego czy też intencjonalnego naruszenia terminów do załatwienia wniosku, w związku z czym nie sposób przypisać postępowaniu organu rażącego naruszenia prawa. Z wymienionych przyczyn, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w punkcie IV wyroku, na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się uiszczony wpis od skargi. Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przemawiają za tym szczególne okoliczności niniejszej sprawy. Skarga została bowiem wniesiona bezpośrednio po upływie ustawowego terminu do udostępnienia informacji publicznej, bez pozostawienia organowi jakiegokolwiek dodatkowego czasu na wykonanie obowiązku. Jednocześnie Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że Skarżące Towarzystwo kieruje do licznych podmiotów co najmniej kilkadziesiąt analogicznych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a następnie – w wielu przypadkach już w pierwszym dniu po upływie terminu przewidzianego na udostępnienie informacji – wnosi skargi na bezczynność. Okoliczność ta wskazuje na powtarzalny charakter podejmowanych działań procesowych i uzasadnia ocenę, że w realiach niniejszej sprawy zachodzą szczególne przesłanki do odstąpienia od obciążania organu kosztami zastępstwa procesowego. Mając powyższe na uwadze, zasadne jest odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w zakresie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 206 p.p.s.a.