II SAB/Kr 135/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie – Powiat Grodzki do załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Kr 135/26 UZASADNIENIE 27 lutego 2026 r. R. J. (dalej: "skarżący") wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania (znak: ROIK II.5160.154.2022.WJO) z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: "PINB") do załatwienia sprawy w terminie 30 dni; 3) zasądzenie kosztów postępowania; 4) wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie rozumie biernego oczekiwania PINB na dokumenty legalizacyjne (przedłużany termin do ich przedłożenia od 30 listopada 2023 r.). Postępowanie dot. budynku w południowej części działki nr [...] przy ul. [...] w K. toczy się wskutek wniosku o kontrolę z 14 grudnia 2009 r. Budynek jest samowolą wzniesioną częściowo na gruncie skarżącego. Poza ścianami nad gruntem skarżącego przewieszony został okap dachowy oraz rynny, spad dachu skierowany w kierunku jego nieruchomości powoduje ciągłe zalewanie, a okna w ścianie granicznej ograniczają korzystanie z nieruchomości. Skarżący w okresie po wydaniu wyroku II SA/Kr 601/18 poszukiwał spadkobierców samowoli, a pozyskane informacje przekazywał organom. Choć wniosek P. P. o postępowanie legalizacyjne jest spóźniony, to PINB bada możliwość legalizacji, a przecież dokumenty legalizacyjne mają rażące uchybienia (wskazanie nieistniejącej ściany na styku z budynkiem na działce nr [...], nieprawidłowe pomiary budynku na działce nr [...] różniące się o kilkadziesiąt cm, niezgodna z prawem powierzchnia działki nr [...] i powierzchnia użytkowa, nieprawidłowe ustalenie granic nieruchomości). W aktach nie zalega żaden dokument potwierdzający dokonanie zmian w samowoli (dotyczący zwłaszcza tego, czy po 12 lipca 2005 r. nie naruszono konstrukcji ściany budynku na działce nr [...]) mimo to, że wykonano w niej liczne prace budowlane. Przez ponad 16 lat PINB nie zweryfikował wymiarów samowoli od strony działki nr [...]. Czynności kontrolne potwierdziłyby to, że samowola ma tylko dwie ściany boczne, a jej dach został wsparty na dwóch innych budynkach. PINB – wbrew wyrokowi II SA/Kr 601/18 – nie wyodrębnił samowoli powstałej przed i po 1 stycznia 1995 r. ani nie ustalił kręgu stron. Nie ustalił daty zakończenia budowy, nie pozyskał dokumentów o stanie nabycia nieruchomości w 1992, 1998 i 2005 r. ani o przeprowadzonych pracach. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") postanowieniem nr 131/2026 z 25 lutego 2026 r. odstąpił od wyznaczania dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, bo PINB wyznaczył termin (do 30 kwietnia 2026 r.), który jeszcze nie upłynął. Postępowanie pozostaje w toku (kontynuacja ROiK II.5160.98.2013.JP). Postanowieniem nr 148/2017 z 20 lutego 2017 r. PINB nałożył na współwłaścicieli budynku obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, ale MWINB orzekł kasatoryjnie (postanowienie nr 165/2018 z 27 lutego 2018 r.), zaś Sąd (II SA/Kr 601/18) skargę P. P. oddalił ze wskazaniem: "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I Instancji przede wszystkim ustali krąg stron postępowania, zgodnie z powyższymi wytycznymi. Dalej, przy dojściu do wniosku, że można wyodrębnić samowolnie dokonaną w latach 1993-1994 rozbudowę od dalszych prac – zastosuje dwa odrębne reżimy prawne. Do samowoli sprzed 1 stycznia 1995r. zgodnie z przepisem art.103 ust. 2 p.b. będzie miało zastosowanie stare prawo budowlane, zaś do prac wykonanych po tej dacie – Prawo budowlane z 1994r. Adresatem orzeczeń związanych z samowolą sprzed 1 stycznia 1995r. będą wszyscy współwłaściciele nieruchomości, a jeśli ich ustalenie będzie niemożliwe – faktyczny zarządca nieruchomości. Co do prac wykonanych od 2005r, w przypadku konieczności wydania orzeczeń, adresatem winien być inwestor prac czyli P. P.". Postanowieniem nr 786/2019 PINB zawiesił postępowanie do czasu wyznaczenia kuratora spadku nieobjętego po zmarłym J. W., które zostało uchylone przez MWINB w związku z ustanowieniem kuratora spadku nieobjętego w toku postępowania zażaleniowego (postanowienie nr 929/2020 z 23 października 2020 r.). Nieprzerwanie od tego momentu PINB ustalał krąg postępowania. 22 grudnia 2022 r. sąd powszechny oddalił wniosek PINB o ustanowienie kuratora spadku po A. M., a 17 lutego 2023 r. na wniosek PINB ustanowił kuratora spadku po S. W. i H. W.. Wobec powyższego PINB 23 marca 2023 r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r. PINB zobowiązał współwłaścicieli działki nr [...] do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych do 30 listopada 2023 r. W toku postępowania sąd powszechny przesłał postanowienie, z którego wynika, że spadek po M. C. nabyła K. Z.. Pismem z 30 lipca 2024 r. kurator spadku poinformował o śmierci R. W., więc PINB podjął działania w celu ustalenia danych adresowych jej następców prawnych. Następnie skarżący i A. R. przekazali obszerne pisma dotyczące niespójności w dokumentach legalizacyjnych. W efekcie 4 października 2024 r. przeprowadzono oględziny. Następnie aktualizowano krągu stron postępowania w związku z uzyskanymi informacjami o kolejnej zmianie w zakresie współwłasności nieruchomości. W replice z 21 kwietnia 2026 r. skarżący podniósł w szczególności, że akta administracyjne są niepełne, wyrok II SA/Kr 601/18 jest ignorowany (stan budynku z 2005 r. nie został ustalony, a pod pozorem remontu poszycia dopuszczono w 2026 r. do przebudowy i nadbudowy, a tym samym zatarcia śladów pierwotnych naruszeń), a PINB nie wyszedł poza etap ustalania stron postępowania mimo upływu 5 lat od wyroku II SAB/Kr 127/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dokonując kontroli wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga zarzuca bezczynność i przewlekłość postępowania. Na wstępie należy zatem przybliżyć ukształtowane przez orzecznictwo pojęcie bezczynności i przewlekłości, za pomocą orzeczeń wybranych z licznych judykatów. O bezczynności wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2015 r. I OSK 9/15, publ. Lex/el.: Istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu jest to, że w ustawowym terminie organ administracji publicznej nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie przy braku okoliczności usprawiedliwiających niedotrzymanie terminów załatwiania spraw ustanowionych w art. 35 k.p.a. lub terminu ustalonego w myśl art. 36 k.p.a. bądź też dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia na skutek uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy (art. 37 ust. 2 k.p.a.). "Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie" ( wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2935/16 publ. Lex/el.). Jeśli chodzi o przewlekłość, to w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r. IV SAB/Po 16/18, publ. Lex/el. wskazano: Przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. "Przewlekłość postępowania, należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest on zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego ( wyrok NSA z dnia 21 listopada 2023 r. I OSK 2424/22, publ. Lex/el.). "Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/13, LEX nr 1319021). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44 oraz J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy" (wyrok NSA z dnia 30 września 2021 r. II OSK 1424/21, publ. Lex/el.). Poza przybliżeniem tych pojęć trzeba jeszcze dodać, że postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. może być rozważane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności, z tym że przed upływem terminu załatwienia sprawy można je analizować wyłącznie z punktu widzenia przewlekłości, a po upływie terminu wyłącznie z punktu widzenia bezczynności. W konsekwencji możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 191/12, publ. Lex/el.). Ponadto samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r. II SAB/Wa 216/20, publ. Lex/el.). Nawiązując natomiast do treści skargi, która podkreśla, że postępowanie toczy się od 2009r., oraz podnosi szereg kwestii merytorycznych - należy w tym miejscu poczynić jeszcze dwa istotne zastrzeżenia. Po pierwsze, co do zasady długi czas prowadzenia przez organ postępowania nie zawsze może być utożsamiany z przewlekłością postępowania ( wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r. I OSK 2440/23, publ. Lex/el.). Ponadto skarga dotyczy postępowania pod znakiem ROIK II.5160.154.2022.WJO, które toczy się od 2023r. do chwili obecnej i ten okres ma na uwadze Sąd. Ponadto należy zauważyć, że uprzednio tutejszy Sąd rozpoznał już skargę na bezczynność PINB odnośnie tej sprawy, mającej wcześniejszą sygnaturę ROiK.II.5160.2013.JPI i wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021r. sygn.. akt II SAB/Kr 127/21, skarga została oddalona /k.225 akt sądowych/. Po drugie, w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać, w jaki sposób winna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r. III SAB/Gl 3/12, publ. Lex/el.). Z tego względu Sąd nie będzie rozstrzygał sprawy merytorycznie, a w szczególności wskazywał organowi, jak sprawa powinna być zakończona czy w którym kierunku ma zmierzać. Zatem Sąd nie będzie się odnosił do tych wywodów skargi, które zmierzają do przeprowadzenia kontroli merytorycznej sprawy. Taka kontrola może nastąpić w wyniku wydania końcowego rozstrzygnięcia i jego zaskarżenia. Sąd dokonał natomiast badania akt sprawy i z przedstawionych akt administracyjnych wyłania się następująca chronologia zdarzeń, w tym przede wszystkim czynności PINB: 1) 9.grudnia 2022r. – przerejestrowanie sprawy do EZD i nadanie nowego znaku ROIK II.5160.154.2022.WJO 2) 23 marca 2023 r. – postanowienie PINB o podjęciu postępowania; 3) 23 marca 2023r. zawiadomienie stron w trybie art. 10 k.p.a. i wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy do 30.12.2023r.; 4) 24 marca 2023r. dosłanie do MWINB dokumentów do zażalenia; 5) 25 maja 2023 r. – wpływ wniosku skarżącego i M. J. o wydanie nakazu rozbiórki; 6) 31 lipca 2023r. pismo MWINB o zwrocie akt po umorzeniu postępowania zażaleniowego; 7) 9 sierpnia 2023 r. – postanowienie PINB o zobowiązaniu 9 osób do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych do 30 listopada 2023 r. 8) 22 listopada 2023 r. – PINB występuje do Urzędu Miasta K. o wypisy i wyrysy z planów miejscowych od 1990 r.; 9) 28 listopada 2023 r. – postanowienie PINB o zmianie postanowienia z 9.08.2023r. na wniosek P. P. - do 30 czerwca 2024 r.; 10) 30 listopada 2023 r. – wpływ odpowiedzi Urzędu Miasta K.; 11) 8 grudnia 2023 r. – pismo skarżącego dot. spadku po M. C.; 12) 3 stycznia 2024r. pismo PINB do Sądu o postanowienie spadkowe po M. C.; 13) 13 marca 2024 r. – wpływ postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. C.; 14) 20 marca 2024 r. – pismo skarżącego i M. J.; 15) 10 kwietnia 2024 r. – skarżący przekazuje odpis postanowienia spadkowego po M. C.; 16) 25 kwietnia 2024 r. – zawiadomienie PINB o uznaniu K. Z. (spadkobierczyni M. C.) za stronę; 17) 25 kwietnia 2024 r. zawiadomienie przez PINB stron w trybie art. 10 k.p.a.; 18) 27 czerwca 2024 r. – wpływ wniosku P. P. o wydanie decyzji; 19) 11 lipca 2024 r. – wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2024 r.; 20) 7 sierpnia 2024r. przyjęcie przez PINB ekspertyzy technicznej i wezwanie do wyjaśnień; 21) 17 sierpnia 2024 r. – pismo skarżącego i M. J.; 22) 18 sierpnia 2024 r. – pisma skarżącego i A. R. dot. inwentaryzacji z lutego 2024 r. i ekspertyzy technicznej z maja 2024 r.; 23) 30 sierpnia 2024 r. – wyznaczenie terminu oględzin (04.10.2024) i nowego terminu załatwienia sprawy do 30 grudnia 2024 r.; 24) 4 października 2024r. oględziny; 25) 10 października 2024r. wniosek PINB o dane PESEL; 26) 21 października 2024r. wezwanie przez PINB P. P. z terminem do 31.12.2024r. oraz wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy do 25 lutego 2025r.; 27) 24 października 2025r. zwrócenie się PINB do SR Wydział KW o umowę notarialną ; 28) 4 listopada 2024r. adnotacja PINB o zgodzie SR na przeglądanie akt; 29) 5 listopada 2024r. zgłoszenie się pełnomocnika M. J. oraz zgłoszenie dowodów; 30) 13 listopada 2024r. wykonanie przez pracownika PINB fotokopii dokumentów w SR; 31) 27 grudnia 2024r. wniosek P. P. o zmianę terminu; 32) 3 stycznia 2025 r. – wezwanie przez PINB P. P. do uzupełnienia dokumentów legalizacyjnych do 31 marca 2025 r. oraz wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy do 30 maja 2025r. ; 33) 3 marca 2025 r. – wpływ postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. W.; 34) 14 marca 2025r. reklamacja przesyłek do stron; 35) 18 marca 2025 r. – wezwanie do podania spadkobierców R. W.; 36) 24 marca 2025 r. – pismo skarżącego; 37) 27 marca 2025r. odpowiedź poczty na reklamację; 38) 31 marca 2025 r. – wpływ pisma P. P. o wydłużenie terminu do uzupełnienia dokumentów legalizacyjnych do 30 czerwca 2025 r.; 39) 3 kwietnia 2025 r. – wystąpienie do sądów powszechnych o informacje dot. postępowań spadkowych; 40) 10 kwietnia 2025 r. – wezwanie przez PINB P. P. do uzupełnienia dokumentów legalizacyjnych do 30 czerwca 2025 r. i jednoczesne wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2025 r.; 41) 18 kwietnia 2025 r. – wpływ wezwania sądu powszechnego w sprawie o ustanowienie kuratora spadku po J. W.; 42) 23 kwietnia 2025 r. – wpływ postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. M.; 43) 12 maja 2025 r. – pismo skarżącego dot. uporządkowania akt dot. budynku frontowego i budynku południowego; 44) 2 czerwca 2025 r. – pismo skarżącego dot. spóźnienia wniosku o wszczęcie postępowania legalizacyjnego; 45) 21 czerwca 2025 r. – pismo skarżącego; 46) 30 czerwca 2025 r. – wpływ pisma P. P. o wydłużenie terminu do uzupełnienia dokumentów legalizacyjnych do 31 grudnia 2025 r.; 47) 1 lipca 2025 r. – wystąpienie do sądu powszechnego o akt poświadczenia dziedziczenia przez R. M. po M. W.; 48) 6 lipca 2025 r. – pismo M. J.; 49) 9 lipca 2025 r. – wezwanie przez PINB P. P. do uzupełnienia dokumentów legalizacyjnych do 31 grudnia 2025 r. i jednoczesne wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy do 28 lutego 2026 r.; 50) 23 lipca 2025 r. – wpływ pisma P. P.; 51) 29 lipca 2025 r. – wystąpienie do sądu powszechnego o postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. S.; 52) 18 sierpnia 2025 r. – wpływ postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. S.; 53) 29 grudnia 2025 r. – wpływ pisma P. P. o wydłużenie terminu do uzupełnienia dokumentów legalizacyjnych do 31 marca 2026 r.; 54) 2 stycznia 2026 r. – wezwanie przez PINB P. P. do uzupełnienia dokumentów legalizacyjnych do 31 marca 2026 r. i jednoczesne wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2026 r. Badając powyższe można zauważyć, że sprawa ma dwa istotne wątki: mianowicie próbę zgromadzenia ekspertyz i inwentaryzacji technicznych budynku południowego o funkcji usługowej położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. dla celów jego legalizacji, oraz ustalenie kręgu stron postępowania. Jeśli chodzi o ten drugi aspekt, ustalanie kręgu stron trwało w trakcie całego kontrolowanego postępowania. Ostatnią czynność w tym zakresie organ podjął w dniu 29.07.2025r., kiedy to wystąpił do sądu powszechnego o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. S.. Nie można zarzucić organowi opieszałości w tej kwestii o tyle, że postanowienie spadkowe jest z daty 30.04.2025r., a więc wystąpienie organu było dość aktualne ( odpowiedź nadeszła w dniu 18.08.2025r.). Szerszego omówienia natomiast wymaga pierwszy wątek sprawy, który zaważył na ocenie całego postępowania. Otóż kwestia wezwania o dokumenty legalizacyjne rozpoczęła się od postanowienia z dnia 9.08.2023r., którym wezwano współwłaścicieli, w tym P. P., do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta Krakowa o zgodności realizacji budynku przy ul. [...] z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nadto – ekspertyzy technicznej sporządzonej w oparciu o aktualną inwentaryzację architektoniczno – budowlaną budynku z instalacjami, która m.in. miała określać zakres robót dla doprowadzenia go do zgodności z prawem oraz dla zagospodarowania wód opadowych na terenie własnej nieruchomości. Istotne jest, że organ procedował w oparciu o art. 56 ustawy z dnia 24.10.1974r. prawo budowlane, którego ustęp trzeci - w razie niedostarczenia ekspertyz lub dostarczenia nieodpowiednich – wskazywał, że wówczas właściwy organ może zlecić ich wykonanie na koszt inwestora. Termin organ określił na 30.11.2023r., jednak na wniosek strony został on zmieniony – do 30.06.2024r. Ekspertyzy zostały przedłożone przez jednego ze zobowiązanych współwłaścicieli – P. P. dnia 7.08.2024r. W dalszej kolejności PINB zażądał wyjaśnień, a po krytycznych pismach m.in. skarżącego, organ wyznaczył termin oględzin na 4.10.2024r. Po odbyciu oględzin organ dokonywał wezwań dotyczących dodatkowych wyjaśnień już tylko do P. P. ( który przedłożył ekspertyzy). I tak 21.10.2024r. organ wezwał P. P. o uzupełnienie ekspertyzy technicznej sporządzonej w oparciu o inwentaryzację budynku autorstwa R. G. i inwentaryzację sporządzoną przez A. S. – poprzez wykazanie i poprawienie szeregu kwestii, wskazanych w wezwaniu – w terminie do 31.12.2024r., wskazując jednocześnie termin załatwienia sprawy do 25.02.2025r. W dniu 27.12.2024r. P. P. wniósł o zmianę terminu dostarczenia dokumentacji, wskazując, że jej zakres jest obszerny i pracochłonny i podnosząc, że będzie to możliwe do 31.03.2025r. W związku z tym organ w dniu 3.01.2025r. przesyłając tożsame w treści wezwanie – zakreślił P. P. termin do 31.03.2025r., zakreślając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy do 30.05.2025r. P. P. ponownie w dniu 31.03.2025r. wystąpił o przedłużenie terminu, tym razem do 30.06.2025r., wskazując, że na skutek skarg jednej ze stron postępowania zostały wszczęte postępowania dyscyplinarne wobec autorów opracowań, wobec czego zaszła konieczność zlecenia nowej dokumentacji innym uprawnionym osobom. Wobec tego organ w dniu 10.04.2025r. wystosował do P. P. tożsame w treści wezwanie, zakreślając mu termin do 30.06.2025r., wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy do 30.08.2025r. W dniu 30.06.2025r. P. P. po raz kolejny wniósł o przedłużenie terminu na uzupełnienie ekspertyz do 31.12.2025r. z takim uzasadnieniem, że względem autora ekspertyzy R. G. toczy się postępowanie dyscyplinarne i do czasu jego zakończenia i wyjaśnienia zarzutów związanych z jego ekspertyzą zachodzi konieczność wstrzymania dalszych prac i procedowanie nad tą ekspertyzą jest najbardziej celowe. W dniu 9.07.2025r. organ ponownie wystosował tożsame w treści wezwanie do P. P., zakreślając mu termin do dnia 31.12.2025r. i nowy termin załatwienia sprawy do 28.02.2026r. W dniu 29 12..2025 r. P. P. wystąpił z prośbą o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentacji "z uwagi na skomplikowany charakter" – do 31.03.2026r. W dniu 2 stycznia 2026r. organ wezwał ponownie, jak poprzednio, P. P., wyznaczając mu termin do dnia 31.03.2026r. i wskazując termin załatwienia sprawy do 30.04.2026r. Skarga została wniesiona w dniu 27.02.2026r, zaś w momencie procedowania przez Sąd nic nie wiadomo, aby uzupełnienie ekspertyzy zostało przedstawione, a sprawa zakończona. Przechodząc aktualnie do oceny sprawy pod kątem bezczynności czy przewlekłości, stwierdzić trzeba, w obu aspektach, że sprawa toczyła się niejako dwutorowo ( co już zaznaczono). Jeden tor to kwestia poszukiwania spadkobierców, czy szerzej, następców prawnych właścicieli działki przedmiotowej. Drugi tor to kwestia merytoryczna, mianowicie problem zebrania dokumentów umożliwiających legalizację budynku przy ul. [...] Działania organu w obu tych obszarach były w ocenie w zasadzie Sądu prawidłowe do lipca 2025r., kiedy to PINB wystąpił w dniu 29.07.2025r. do sądu powszechnego o przesłanie postanowienia spadkowego po M. S. ( które otrzymał organ w dniu 18.08.2025r.). Czynności były podejmowane rytmicznie, zakreślano w zawiadomieniach dla stron terminy zakończenia sprawy, które były usprawiedliwione, tak jak i następnie usprawiedliwione było przedłużanie tych terminów. Stąd graniczna wydaje się tu data lipca 2025r. Po tej dacie sytuacja się zmieniła. O ile jeszcze można powiedzieć, że co do bezczynności, jak widać z powyższego zestawienia, czynności dalej wykonywane były do momentu wniesienia skargi, a organ podawał w zasadzie zawsze termin zakończenia sprawy; ergo, bezczynność w sprawie nie zaistniała – o tyle w kwestii przewlekłości jest inaczej. Tutaj należało ocenić także naturę podejmowanych czynności w wątku merytorycznym, ich przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotnym jest zatem, mówiąc wprost, czy prawidłowym było pięciokrotne wzywanie P. P. o to samo ( ostatni raz 2 stycznia 2026r.). Oceniając te wezwania, wskazać trzeba, że nie budzi wątpliwości Sądu pierwsze wezwanie z dnia 21.10.2024r., z uwagi na zaistniałe wątpliwości organu co do ekspertyzy złożonej w dniu 7.08.2024r. Kolejne wezwanie o uzupełnienie ( tych samych) dokumentów nastąpiło w dniu 3.01.2025r. na wniosek P. P., który twierdził, że nie zdąży skompletować wszystkich dokumentów. Ponowienie wezwania w oparciu o prośbę strony, która wskazała termin dostarczenia do 31.03. 2025r. było usprawiedliwione, zwłaszcza w sytuacji, gdy sama strona konkretnie pokazuje, kiedy dokumenty dostarczy. Kolejny wniosek P. P. o przedłużenie terminu do 30.06.2025r. był, jak wiadomo, usprawiedliwiony tym, że na wniosek innej strony postępowania wszczęto procedury dyscyplinarne we właściwych izbach zawodowych, co spowodowało rezygnację części autorów ekspertyz z powierzonego im zadania. Jednak tutaj strona wyraźnie zaznaczyła, że zaszła konieczność powierzenia ekspertyzy innym osobom uprawnionym, a termin 30.06.2025r. miał wynikać z właśnie z informacji od tych osób. Można zatem powiedzieć, że powód wyznaczenia nowego terminu w dniu 10.04.2025r. był usprawiedliwiony niezależną od strony przyczyną. Inaczej rzecz się ma z kolejnym wyznaczeniem terminu w dniu 9.07.2025r. na wniosek strony z dnia 30.06.2025r. Albowiem w tym wniosku P. P., powołując się po raz drugi na kwestię prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec mgr inż. R. G., autora ekspertyzy technicznej, wskazał przez swego pełnomocnika, że do czasu zakończenia tego postępowania trzeba wstrzymać się z wyjaśnieniem zarzutów do jego opinii ( a tym samym jej uzupełnienia), a zlecenie ekspertyzy innej osobie będzie bardziej czasochłonne i kosztochłonne. Ta argumentacja wniosku z dnia 30.06.2025r. jest zasadniczo sprzeczna z uzasadnieniem poprzedniego wniosku z dnia 31.03.1015r. Albowiem poprzedni wniosek oparty był na okoliczności, iż konieczne jest powierzenie sporządzenia nowej ekspertyzy przez inne osoby, właśnie z uwagi na toczące się postępowanie dyscyplinarne. Co więcej, wskazano, że uzgodniono termin sporządzenia ekspertyzy przez te inne osoby ( do 30.06.2025r.). Pisanie zatem w kolejnym wniosku o przedłużenie, że trzeba czekać na zakończenie postępowania dyscyplinarnego poprzedniego eksperta, czyli pominięcie argumentacji o powierzeniu prac nowym osobom - powinno wzbudzić zainteresowanie organu i konieczność wyjaśnienia tych sprzeczności. Tak się jednak nie stało i organ w dniu 9 lipca 2025r. wyznaczył termin do 31.12.2025r. W ocenie Sądu wyznaczenie tego terminu bez wyjaśnienia wątpliwości było wadliwe. Ale to jeszcze nie wszystko. Albowiem w dniu 29.12.2025r. P. P. zawnioskował po raz kolejny o przedłużenie terminu do 31.03.2026r., tym razem bez żadnego uzasadnienia. Organ zaś w dniu 2.01.2026r. wyznaczył kolejny termin do uzupełnienia opinii do 31.03.2026r. Trzeba zatem stwierdzić, że wyznaczenie terminu w dniu 9 lipca 2025r. oraz w dniu 2.01.2026r. było nieuzasadnione. Organ, jak wiadomo, procedował w oparciu o art. 56 ust. 2 i 3 ustawy z 24.10.1974r,. Prawo budowlane. Zatem w sytuacji, gdy usprawiedliwienia wniosków o przedłużenie terminu począwszy od tego z 30.06.2025r. okazały się być wątpliwe, lub ich wcale nie było, jak w piśmie z dnia 29.12.2026r. – należało stanowczo zrezygnować z dalszego wyznaczania terminów i (przykładowo) skorzystać z dyspozycji art. 56 ust. 3 tej ustawy. O ile wcześniejsze tłumaczenia wniosków o przedłużenie były racjonalne, o tyle ostatnie dwa pozbawione były jakichkolwiek podstaw, czego organ nie dostrzegł. Zatem w tym zakresie organ nie może się powoływać na okoliczność, że z uzasadnionych powodów formułował te dwa ostatnie wezwania i wyznaczał nowe terminy do załatwienia sprawy. Skoro można zarzucić nieracjonalność czy zbędność tych czynności, nieunikniony jest wniosek o przewlekłości postępowania w tym zakresie. Ponieważ jednak pierwsze z dwóch wadliwych wezwań miało miejsce w lipcu 2025r, ale później jeszcze organ w dniu 29.07.2025r. zwracał się do sądu o postanowienie spadkowe ( dotyczące postępowania, które zakończyło się przed Sądem dopiero w dniu 30.04.2025r.) – należy przyjąć, że przewlekłość postępowania miała miejsce od sierpnia 2025r. i trwała z pewnością do dnia wniesienia skargi ( 27.02.2026r.) oraz procedowania Sądu w niniejszej sprawie, albowiem nic nie wiadomo o jej zakończeniu. Warto zauważyć, że w odpowiedzi na skargę z 30.03.2026r. organ nie wspomina, aby do tego dnia wpłynęła oczekiwana ekspertyza ( jakkolwiek w dniu sporządzenia odpowiedzi pozostał jeszcze jeden dzień do upływu wyznaczonego terminu). Należy teraz ocenić, czy 6-7 miesięczna przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcia takiego stanowiska. Za rażące można uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 4016/19 publ. Lex/el. wskazał: "Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia". "Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością" (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2023 r. III OSK 2865/21 LEX nr 3550470) . W ocenie Sądu, w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w kontekście przewlekłości. O ile widać wyraźnie, że organ domagając się wielokrotnie ekspertyzy technicznej od jednego ze współwłaścicieli, końcowo prezentował w tym bezradną postawę ( której skutkiem jest stwierdzenie przewlekłości), o tyle zdaniem Sądu nie było to działanie w sposób oczywisty celowe, planowe, obliczone na przewlekanie postępowania. Z tego względu nie orzeczono też o nałożeniu grzywny, która zazwyczaj towarzyszy szczególnie nagannemu postępowaniu organu. "Orzeczenie w przedmiocie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest ograniczone tylko do sytuacji wyjątkowej, szczególnej. Jedyną normatywną przesłankę warunkującą nałożenie na organ grzywny bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi bowiem uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sędziowskiemu. Za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłości ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią" ( wyrok NSA z dnia 5 maja 2026 r. III OSK 2152/25 LEX nr 4091034 ). W niniejszej sprawie, jak to już powiedziano, Sąd nie dopatrzył się celowej obstrukcji postępowania, ale raczej tego, że organ na pewnym etapie dał się bezpodstawnie zwieść stronie postępowania w zakresie dostarczenia opinii / ekspertyzy. W takim wypadku wystarczające jest zakreślenie organowi terminu do zakończenia sprawy, przy założeniu, że skoro strona nie dostarczyła ekspertyzy, to organ, stosując przepisy, w oparciu o które działał dotychczas, winien nakazać jej sporządzenie na koszt strony. Termin 3- miesięczny został w wyroku wskazany z myślą o umożliwieniu wykonania ekspertyzy przez stronę lub ( co należy założyć jako bardziej prawdopodobne) - na zlecenie organu. Z tych przyczyn skarga w zakresie żądania stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz wniosku o nałożenie grzywny została oddalona. Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 149 par. 1 pkt 1,3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a.