II SAB/Kr 13/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w M. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpoznania zażalenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania aktu; II. stwierdza, że [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. [...] Sp. z o.o. w M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w związku z niewydaniem w terminie rozstrzygnięcia odnośnie do zażalenia [...] Sp. z o.o. z dnia 27 października 2020 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nr [...] z dnia 14 października 2020 r. (znak: [...]). Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, iż bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierzenie [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości 40.000 zł (czterdzieści tysięcy złotych) i przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowiącej połowę wysokości wnioskowanej grzywny; 3) zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 2 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki przekazał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zażalenie wniesione przez [...] Sp. z o.o. w dniu 27 października 2020 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nr [...] z dnia 8 października 2020 r. Do dnia 9 grudnia 2020 r., co wynika z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z przedstawicielem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zostało wydane rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Skarżąca nie została także poinformowana o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani nie zostało do niej przesłane pismo wyjaśniające przyczyny zwłoki w sprawie, wraz z określeniem nowego terminu załatwienia sprawy. W związku z bezczynnością, w jakiej pozostawał w dniu 9 grudnia 2020 r[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, skarżąca wniosła ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie skarżącej inwestycja, która została wstrzymana postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, jest prowadzona na podstawie przepisów wyłączających stosowanie wobec niej przepisów prawa budowlanego. W ocenie skarżącej w sprawie doszło do domniemania przez organy nadzoru istnienia kompetencji w tym zakresie. Stąd pozostawanie w bezczynności jest ograniczeniem możliwości dokonania szybkiej oceny przez sąd administracyjny, czy organy nadzoru budowlanego są właściwe w sprawie i czy stosuje się w tym przypadku przepisy prawa budowlanego. Tym samym pozostawanie w bezczynności przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydłuża proces inwestycyjny, mogąc przyczynić się do niezrealizowania inwestycji w terminie, w jakim wymagają tego potrzeby społeczne w związku z rozprzestrzenianiem się choroby COVID-19, jak i spowodować realne straty finansowe po stronie skarżącej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że w dniu 3 listopada 2020 r. do organu wpłynęło, przesłane przy piśmie PINB z dnia 2 listopada 2020 r., znak[...], zażalenie [...] Sp. z o.o. w M. z dnia 27 października 2020 r. na postanowienie PINB nr [...] z dnia 14 października 2020 r., znak: [...], którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wstrzymano inwestorowi [...] Sp. z o.o. w M. budowę budynku zamieszkania zbiorowego z wbudowanym parkingiem, instalacjami wewnętrznymi wod-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji – ośrodek kwarantannowy do przeciwdziałania COVID na działce nr [...] obr. [...], położonej przy ul. [...]. Sprawa została zarejestrowana pod znakiem [...] W związku ze stwierdzeniem, że podanie z dnia 27 października 2020 r. zostało sformułowane w sposób, który nie pozwala na jednoznaczne określenie zakresu żądania, organ pismem z dnia 14 grudnia 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał adwokata I. Z. do jednoznacznego wskazania, czy podanie to stanowi: wyłącznie zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z dnia 14 października 2020 r. znak: [...] wyłącznie wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB nr [...] z dnia 14 października 2020 r. znak: [...], zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z dnia 14 października 2020 r. znak: [...] oraz wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB nr [...] z dnia 14 października 2020 r. znak: [...] (z zastrzeżeniem, że w takim wypadku należy wskazać, które z tych postępowań ma być przeprowadzone jako pierwsze). Jednocześnie w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r., znak: [...], organ dokonał zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 k.p.a., jak również – działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. – wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2021 r. Wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy organ wyjaśnił, że skomplikowany charakter sprawy w połączeniu z ograniczeniami w pracy organu wynikającymi z istniejącej sytuacji epidemiologicznej nie pozwolił na załatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., a aktualnie ze względu na ustaloną konieczność uzyskania od strony postępowania wyjaśnień czas niezbędny do jej załatwienia podlega dalszemu wydłużeniu. Ponadto – jak wskazano w piśmie MWINB z dnia 17 grudnia 2020 r. znak: [...] – przy wskazywaniu terminu uwzględniono, że w okresie świąteczno-noworocznym wydłużył się czas doręczania przesyłek pocztowych. Dalej organ zaznaczył, iż z ostrożności procesowej, na wypadek uwzględniania skargi, wnosi o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenie wniosków o wymierzenie MWINB na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości [...] zł i przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stanowiącej połowę wysokości wnioskowanej grzywny. W tym kontekście organ podkreślił, że sprawa nie mogła zostać rozpoznana w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., z uwagi na jej skomplikowany charakter w połączeniu z ograniczeniami w pracy organu wynikającymi z istniejącej sytuacji epidemiologicznej, a aktualnie ze względu na ustaloną konieczność uzyskania od strony postępowania wyjaśnień dotyczących charakteru podania z dnia 27 października 2020 r. czas niezbędny do jej załatwienia podlega dalszemu wydłużeniu. Obecnie przed MWINB rozpatrywana jest znaczna liczba postępowań administracyjnych, wobec czego w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. Od kilku lat sytuacja kadrowa w Inspektoracie jest bardzo trudna, bowiem istnieje duża rotacja pracowników i nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są w większości skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilkunastu miesięcy pracy w WINB. Te uwarunkowania powodują spiętrzenie dużej liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie. W niniejszym przypadku opóźnienie w załatwieniu sprawy na dzień wniesienia skargi było nieznaczne. Opóźnienie to nie wynikało ze złej woli organu, lecz ze skomplikowanego charakteru sprawy, jak również ze wskazanych wyżej problemów związanych z funkcjonowaniem Inspektoratu, które powodują wydłużenie czasu rozpatrywania wszystkich spraw, a nie tylko sprawy skarżącej. W odniesieniu do wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej organ podniósł, że zasądzona suma pieniężna ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek, jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji, wobec czego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością. Skarżąca nie wykazała jakiegokolwiek uszczerbku, wskazując jedynie na możliwość poniesienia realnych strat. Pismem z dnia 18 marca 2021 r. organ poinformował, że postępowanie zażaleniowe objęte skargą zostało zakończone w dniu 11 marca 2021 r. postanowieniem MWINB nr [...], znak: [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nr [...] z dnia 14 października 2020 r., znak: [...] Dodatkowo organ podał, że uprzednio organ pismem z dnia 24 lutego 2021 r., znak: [...], wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2021 r., informując, iż wykrycie na końcowym etapie postępowania zażaleniowego błędów w systemie ISDP spowodowało, z przyczyn niezależnych od organu, konieczność ponownego określenia kręgu stron postępowania i zapewnienia nowo ustalonym stronom czasu niezbędnego dla ewentualnego wypowiedzenia się w sprawie i zapoznania się z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wnioski w niej sformułowane zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w dniu 11 marca 2021 r. – a zatem po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd – organ wydał rozstrzygnięcie. W świetle powołanych przepisów taki stan rzeczy spowodował, że wprawdzie nie było już podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (w związku z czym Sąd w tym zakresie postępowanie sądowe umorzył w pkt I sentencji wyroku), ale postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości – wciąż zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy organ dopuścił się bezczynności i – jeżeli tak – czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W postępowaniu zażaleniowym ma odpowiednie zastosowanie termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 144 k.p.a.). Termin do załatwienia przedmiotowej sprawy rozpoczął bieg od dnia otrzymania przez organ drugiej instancji zażalenia (3 listopada 2020 r.). Termin ten upłynął zatem z dniem 3 grudnia 2020 r. W tym terminie organ nie wydał rozstrzygnięcia ani zawiadomił strony skarżącej o wyznaczeniu nowego terminu. Wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy nastąpiło dopiero w piśmie z dnia 14 grudnia 2021 r. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności. Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym wydanie rozstrzygnięcia przed rozpoznaniem skargi, a także zreferowane wyżej wyjaśnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zawarte w odpowiedzi na skargę – Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest bowiem zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd absolutnie nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Z podobnych przyczyn Sąd uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Gdy chodzi o tę ostatnią kwestię, trzeba też zauważyć – na co zasadnie wskazał organ – że skarżąca nie wykazała jakiegokolwiek uszczerbku wywołanego bezczynnością organu. W świetle ogółu okoliczności sprawy wnioski skarżącej o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa tudzież o wymierzenie grzywny i zasądzenie sumy pieniężnej jawią się zatem – w ocenie Sądu – jako całkowicie bezzasadne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.