II SAB/Kr 1/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w M. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] października 2020 r. I. stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. w M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Firma A w M. wniosła w dniu 2 grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 8 października 2020 r. Skarżąca domagała się: stwierdzenia, że bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w wysokości 40 000 zł, przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stanowiącej połowę wysokości wnioskowanej grzywny, jak też zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 22 października 2020 r. otrzymał zażalenie skarżącej na postanowienie z dnia 8 października 2020 r. Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. znak: [...] wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego zażalenia przez jego podpisanie. Brak ten skarżąca uzupełniała w terminie (data wpływu 26 listopada 2020 r.). W ocenie organu, termin do rozpatrzenia zażalenia rozpoczął swój bieg z dniem następnym po otrzymaniu przez organ podpisanego zażalenia. W związku z powyższym oraz mając na uwadze, że ocena zasadności skargi na bezczynność jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, zdaniem organu, na dzień wniesienia skargi bezczynność nie zachodziła. Z ostrożności procesowej organ wskazał na sytuację związaną z funkcjonowaniem [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowalnego w K., tj. znaczną liczbę postępowań administracyjnych, braki kadrowe oraz ograniczenia w działaniu przez COVID-19. Organ zaznaczył również, że skarżąca nie wykazała jakiegokolwiek uszczerbku a podała jedynie możliwość poniesienia realnych strat. Pismem z 8 marca 2021 r. organ poinformował Sąd, że w dniu 23 lutego 2021 r. wydał postanowienie znak: [...], którym utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, przekazując odpis postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sprawa niniejsza ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Wskazać należy ponadto, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżąca dopełniła tego wymogu, kierując do organu ponaglenie w dniu 1 grudnia 2020 r., tj. przed wniesieniem skargi. Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej wnioski zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W postępowaniu zażaleniowym ma odpowiednie zastosowanie termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 144 k.p.a.). Z kolei, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W kontrolowanej sprawie postanowieniem nr [...] z 8 października 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, znak ROIK [...] wydał postanowienie o wstrzymaniu inwestorowi Firma A budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, wraz ze stacją trafo i drogą wewnętrzną na opisanych tam działkach. Skarżąca spółka wniosła zażalenie na to postanowienie, które organowi II instancji przekazano w dniu 22 października 2020 r. Pismem z 19 listopada 2020 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał pełnomocnika spółki do uzupełnienie braków zażalenia w terminie 10 dni od dnia otrzymania wezwania, przez podpisanie zażalenia. Podpisane zażalenie wpłynęło do organu II instancji w dniu 26 listopada 2020 r. Pismem z 1 grudnia 2020 r. Firma A wniosła ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś 2 grudnia 2020 r. - skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Jak wynika z przywołanych wcześniej regulacji termin do załatwienia sprawy przez organ II instancji wynosi jeden miesiąc. W przedmiotowej sprawie termin ten rozpoczął bieg od dnia otrzymania przez organ drugiej instancji zażalenia, tj. od dnia 22 października 2020 r. W wyznaczonym terminie organ nie rozstrzygnął sprawy, ani też nie dopełnił czynności wymaganych na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., tj. nie zawiadomił stron o przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Wobec przedstawionych okoliczności należało stwierdzić, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. Bezczynność ta nie miała jednak znamion rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, czego w przedmiotowej sprawie nie sposób się dopatrzeć. Z tego względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Dalej, należało uwzględnić, że na dzień wyrokowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostaje już w bezczynności, bowiem w dniu 23 lutego 2021 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wobec tego postępowanie w zakresie zobowiązania aktu lub dokonania czynności podlegało umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Co się zaś tyczy wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, Sąd uznał go za bezzasadny. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma, przynajmniej w pewnym zakresie, rekompensować uszczerbek, jakiego doznał podmiot skarżący bezczynność organu. Tymczasem żądanie przez skarżącą przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej stanowiącej połowę wysokości wnioskowanej grzywny nie zostało poparte wykazaniem po jej stronie jakiegokolwiek uszczerbku. Nie uzasadnia przyznania sumy pieniężnej ogólnikowe wskazanie na możliwe realne straty finansowej po stronie skarżącej. Sąd nie dopatrzył się również w okolicznościach sprawy żadnych podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Z tych względów w punkcie III sentencji wyroku skargę oddalono w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu (100 zł), koszt zastępstwa adwokata (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.