II SAB/Kr 111/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S.A. Oddział w K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Tatrzańskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Tatrzańskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w sprawie znak: [...]; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Tatrzańskiego na rzecz T. S.A. Oddział w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

T. D. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Tatrzańskiego w zakresie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 9 sierpnia 2022 r. spółka złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Następnie pismem z dnia 14 listopada 2022 r. spółka złożyła ponaglenie do Wojewody Małopolskiego. W odpowiedzi na powyższe Starosta Tatrzański przesłał wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku dotyczącego pozwolenia na budowę. Na przedmiotowe wezwanie spółka złożyła stosowne uzupełnienie braków w dniu 22 listopada 2022 r. Starosta Tatrzański w dniu 30 listopada 2022 r. wszczął przedmiotowe postepowanie administracyjne i jednocześnie w tym samym piśmie poinformował o możliwości zapoznania się w terminie 10 dni od otrzymania pisma z materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie. W dniu 15 lutego 2023 r. spółka po raz kolejny wystąpiła z ponagleniem. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2023 r. Starosta Tatrzański nałożył obowiązek usunięcia braków. Spółka uzupełniła je w dniu 2 marca 2023 r. Spółka wskazała, że organ prowadząc postepowanie działa w sposób pozorny. W konkluzji wniesiono o zobowiązanie Starosty Tatrzańskiego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie niezwłocznym. W odpowiedzi na skargę Starosta Tatrzański wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że postępowanie było prowadzone z wniosku złożonego przez inwestora w dniu 8 sierpnia 2022 r. Pismem z dnia 14 listopada 2022 r. wezwano inwestora na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków formalnych. Biorąc bowiem pod uwagę treść dostępnej Staroście Tatrzańskiemu z urzędu ewidencji gruntów oraz dostępnych w formie elektronicznej ksiąg wieczystych, powzięto uzasadnione wątpliwości co do dysponowania przez inwestora nieruchomościami objętymi wnioskiem na cele budowlane. W dniu 14 listopada 2022 r. pełnomocnik spółki złożył do Wojewody Małopolskiego ponaglenie za pośrednictwem Starosty Tatrzańskiego. Ponaglenie to zostało przesłane do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 16 listopada 2022 r. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2022 r. Wojewoda Małopolski stwierdził bezczynność oraz przewlekłość Starosty Tatrzańskiego oraz wyznaczył Staroście Tatrzańskiemu termin na rozpatrzenie przedmiotowego wniosku do 65 dni od daty skutecznego wszczęcia postępowania. W związku z tym, że braki formalne wniosku zostały usunięte w dniu 22 listopada 2022 r., pismem z dnia 30 listopada 2022 r. zawiadomiono strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W dniu 15 lutego 2023 r. inwestor za pośrednictwem pełnomocnika złożył kolejne ponaglenie do Wojewody Małopolskiego za pośrednictwem Starosty Tatrzańskiego. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2023 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym (na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). W dniu 23 lutego 2023 r. przesłano do Wojewody Małopolskiego ww. ponaglenie. W dniu 24 lutego 2023 r. Starosta Tatrzański został wezwany o pilne przesłanie oryginału ww. ponaglenia. W dniu 27 lutego 2023 r. przesłano przedmiotowy dokument. Pismem z dnia 3 marca 2023 r. Wojewoda Małopolski stwierdził, że inwestor wnosząc ponaglenie rozpatrzone postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2022 r. wyczerpał możliwość wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 37 K.p.a. W dniu 3 marca 2023 r. pełnomocnik spółki złożył odpowiedź na ww. postanowienie Starosty Tatrzańskiego wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W związku z tym, że w innym postępowaniu powzięto uzasadnione wątpliwości co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane udzielone przez władającego, w przypadku, gdy został przyjęty do zasobu geodezyjnego wykaz zmian, z którego wynika, że dla parcel odpowiadającym określonym działkom ewidencyjnym, założona jest księga wieczysta i są w niej ujawnieni żyjący właściciele (w przedmiotowym postępowaniu prawo do dysponowania na cele budowlane jedną z działek inwestor uzyskał od władającego), oczekiwano na opinię prawną zespołu radców prawnych. W dniu 27 marca 2023 r. otrzymano ww. opinię. Pismem z dnia 8 maja 2023 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Do akt sprawy organ nadesłała decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 26 maja 2023 r. nr 151/2023 zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno – budowlany oraz załączniki rozbiórki i udzielająca pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla T. D. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 14 listopada 2022 r. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez Starostę Tatrzańskiego postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu oraz pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Z kolei, przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). To ustawowe rozumienie przedstawionych pojęć jest zbieżne z ich postrzeganiem w nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w judykaturze. Nie ulega wątpliwości, że w znaczeniu językowym, desygnatem określenia "bezczynny" jest sformułowanie "niewykonujący celowego zajęcia", czy "nic nierobiący" (zob. B. Dunaj red. Słownik współczesnego języka polskiego, t. 1, Warszawa 1998, s. 48). Z kolei w doktrynie definiuje się bezczynność organu administracji publicznej jako niewykonanie przez ten organ kompetencji w terminie wskazanym ustawą lub w sytuacji objętej hipotezą normy (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Zachowanie to wykazuje pewne podobieństwo do przewlekłości działania sprawiające, że niekiedy - w ujęciu teoretycznym - bezczynność organu klasyfikuje się jako przejaw przewlekłości postępowania. Jak bowiem stwierdza P. Dobosz, przewlekłość postępowania może przybierać trojakiego rodzaju postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, op. cit., s. 73). Do klasyfikacji tej w swoich rozważaniach nawiązuje także J.P. Tarno (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 45). Przewlekłość statyczna jest synonimem bezczynności - wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny czy sądowy, po wszczęciu postępowania. Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu - w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 - 75). Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Celem określonym w art. 149 P.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania jest w istocie czasowo ograniczona, a mianowicie skarga może zostać złożona jedynie w czasie trwania niepożądanego stanu bezczynności lub przewlekłości. Innymi słowy, można ją złożyć do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze (zob. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79; postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, Lex nr 3067911). Zapatrywanie to wynika wprost z treści przywołanego wyżej art. 149 § 1 P.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania, lecz bezczynności. Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O zasadności wystąpienia bezczynności świadczy zestawienie daty wpływu wniosku spółki, z datą wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie ich żądania. Mianowicie wniosek spółki wpłynął do organu w dniu 9 sierpnia 2022 r., a decyzję Starosta Tatrzański wydał w dniu 26 maja 2023 r. Nastąpiło to więc po upływie ponad ośmiu miesięcy i co najważniejsze, po złożeniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym czasie organ de facto wyłącznie poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Taki stan rzeczy świadczy o tym, że wydanie rozstrzygnięcia nie wymagało przedsięwzięcia czynności, które mogłyby uzasadniać zwłokę w załatwieniu sprawy. Jak natomiast wynika z akt sprawy, a także wyjaśnień organu, jedyną przyczyną odsunięcia w czasie wydania decyzji był duży wpływ spraw do organu. Tymczasem trudności kadrowe i organizacyjne organu, nie zwalniają organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 41/23). Oceniając, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17). Mając to na uwadze należy przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Za twierdzeniem tym przemawia przede wszystkim to, że wniosek spółki został rozpoznany dopiero po upływie ponad ośmiu miesięcy liczonych od daty jego wpływu. Co warto podkreślić, w okresie tym nie były podejmowane żadne czynności procesowe, poza wezwaniem o uzupełnienie braków wniosku. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Na dzień orzekania przez Sąd organ wydał już decyzję w sprawie, którą zatwierdził projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno – budowlany oraz załączniki rozbiórki i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla T. D. S.A.(decyzja z dnia 26 maja 2023 r.) W rezultacie zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku spółki w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe. Uzasadnione stało się umorzenie postępowania w tej części. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a, a także art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.