II SAB/Kr 108/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda Paweł Darmoń / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w sprawie robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. do wydania w terminie do dnia 31 grudnia 2014 roku aktu w sprawie dotyczącej wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości C.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. na rzecz skarżącej A. R. kwotę 357 / trzysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A.R. wniosła w dniu 19 marca 2014 r. skargę na niezałatwienie w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. sprawy robót budowlanych polegających na powiększeniu balkonu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [....] w miejscowości C. , na posesji nr [....] (sygn. akt:......) wobec wydanej w dniu 13.05.2013 roku decyzji [....] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [....] . Skarżąca zarzuciła stronie przeciwnej naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, 3 i 5, art. 36 § 1 Kpa poprzez brak podjęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz niewydania decyzji administracyjnej. Na tej podstawie skarżąca wniosła: 1. o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na powiększeniu balkonu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [....] w miejscowości C., sygn. Akt. [....] , 2. stwierdzenie, że bezczynność organu administracyjnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi A.R. podała, że decyzją z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. odstąpił od nałożenia na inwestora robót: A.B. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych zrealizowanych na posesji nr [....] w miejscowości C. przez A.B. do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji w terminie przewidzianym przepisami odwołała się A.P. (obecnie R. ). Następnie, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 13.05.2013 r. nr [....] znak: [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uwagi, że od dnia 13 maja 2013 r. tj. od wydania decyzji kasatoryjnej przez MWINB w K. upłynęło ponad 6 miesięcy, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nie podejmował żadnych czynności, skarżąca złożyła w dniu 03 grudnia 2013 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB w N. w sprawie robót budowlanych polegających na powiększeniu balkonu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [....] w miejscowośc C. , sygn. akt: [....] . W zażaleniu do organu wyższego stopnia, (jakim był [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w . K. ) skarżąca podniosła, iż PINB w N. dopuścił się znacznego i nieuzasadnionego przekroczenia terminu rozpatrzenia sprawy. Nadto nadmieniła, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez inwestora A.B. na decyzję MWINB z 13 maja 2013 r. nr [....] znak: [....] nie zwalniało organu I instancji (PINB w N. ) od obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej. Dopiero w następstwie wezwania przez MWINB w K. do złożenia wyjaśnień przez PINB w N. pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie podejmowanych działań, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej wykonanych robót budowlanych na posesji nr [....] w miejscowości C. na dz. ewid. nr [....] oraz wydał postanowienie wdrażające tryb legalizacyjny z obowiązkiem przedstawienia odpowiednich dokumentów w dość odległym terminie, gdyż 30 września 2014 r. Tym samym organ administracyjny nie podejmując działań przez okres ponad 6 miesięcy pozostawał w bezczynności, a tym samym nie doprowadził do załatwienia sprawy w ustawowo przewidzianych terminach. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że prowadzi pod sygn. akt: [....] postępowanie administracyjne dotyczące wykonania robót budowlanych na działce nr [....] w miejscowości C. W dniu 10 stycznia 2013 r. PINB wydał decyzję znak [....] Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A.P. (obecnie .....). W związku z tym PINB przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB). Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego MWINB decyzją z dnia 13 maja 2013 r. nr [....] znak: [....] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wyjaśnił, że: 1. Po wydaniu decyzji przez MWINB nie mógł procedować bez posiadania akt I instancji i wyroku WSA w tej sprawie. W związku z tym czekał na wyrok oraz zwrot akt celem ponownego rozpoznania sprawy; 2. Zwrot akt nastąpił dopiero w dniu 7 stycznia 2014 r.; 3. W momencie otrzymania akt PINB niezwłocznie przystąpił do ponownego procedowania i w dniu 16 stycznia 2014 r. wysłał zawiadomienie do stron. Po upływie czternastodniowego terminu zakreślonego w w/w zawiadomieniu na zapoznanie się z aktami, składanie wyjaśnień i uwag PINB w dniu 5 lutego 2014 r. wydał postanowienie nr [....] znak: [....] na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. póz. 267 z późn. zm.) umożliwiające inwestorom legalizację robót budowlanych (karta 91). W postanowieniu PINB zakreślił termin do 30 września 2014 r. na dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy (R. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego) oraz do dnia 30 listopada 2014 r. pozostałych dokumentów niezbędnych do zalegalizowania robót. Okres ten, choć w ocenie skarżącej zbyt długi, w ocenie PINB daje inwestorom realną szansę na skompletowanie powyższych dokumentów (na decyzję o warunkach zabudowy w Gminie R. należy czekać około 6 miesięcy, a następnie po uzyskaniu decyzji inwestor musi mieć czas na opracowanie dokumentacji projektowej). Łączny okres począwszy od zwrotu akt do wydania postanowienia nr [....] jest krótszy niż 1 miesiąc. W związku z tym PINB w N. twierdzi, że nie pozostawał w bezczynności określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego zarzucanej mu przez skarżącą stronę. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uprawniona ( zachowano wymóg zażalenia z art. 37 § 1 kpa ) i częściowo zasadna. Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) . Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji , postanowień , innych aktów lub czynności administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a.". Bezczynność objęta skargą mieści się w kognicji sądu administracyjnego, bowiem dotyczy nierozstrzygnięcia w terminach przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego sprawy wykonanych robót budowlanych na działce nr [....] w miejscowości C. i niezakończenia tego postępowania. Na wstępie ocenić należy dopuszczalność skargi. Stosownie do art. 52 ust. 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W takim przypadku środkiem zaskarżenia, który przysługuje przed wniesieniem skargi do sądu jest zażalenie na bezczynność organu administracji, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Jak podnosi się w orzecznictwie warunek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi jest spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Powołany przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże, bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ (postanowienie NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. II GSK 1253/12 (LEX nr 1405216). A.R. składała zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. - pismem z dnia 3 grudnia 2013 r., kierowanym do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wobec powyższego należało uznać, że wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, a jej skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Rozpoznając skargę należy ocenić, czy w dacie wniesienia skargi stan bezczynności istniał, a jeżeli tak to czy ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Jak wskazał prof. Tadeusz Woś ( "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r. str. 86) z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Powyższe terminy niewątpliwie zostały w niniejszej sprawie przekroczone. Uwzględniając stan sprawy na dzień wyrokowania stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wydał w dniu 5 lutego 2014 r ( jeszcze przed wniesieniem skargi) postanowienie, w którym nałożył na inwestora A.B. obowiązki i określił terminy ich wykonania stosownie do wymogów procedury legalizacyjnej. W szczególności organ nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dla zrealizowanych robót budowlanych zaświadczenia Burmistrz R. o zgodności rozbudowy z ustaleniami mpzp albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie do dnia 30 września 2014 r a dokumentów, o których mowa w art. 33 ust 2 pkt 1 i 2 prawa budowlanego w terminie do dnia 30 listopada 2014 r. Terminy wykonania obowiązków i złożenia dokumentów określono racjonalnie, tak by była szansa ich wykonania w normalnym toku czynności. Nie jest to jednak akt kończący postępowanie w sprawie. W okresie pomiędzy czerwcem 2013 r ( po wydaniu decyzji kasatoryjnej z dnia 13 maja 2013 r przez organ II instancji i jej doręczeniem) a 16 styczniem 2014 ( data zawiadomienia stron o przystąpieniu do ponownego rozpoznania sprawy i pouczeniu o możliwości składania wyjaśnień i uwag) nie były podejmowane przez organ I instancji żadne czynności w sprawie zmierzające do jej zakończenia. Nie zachowano żadnych terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności naruszono zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu ( art. 12 kpa), zasadę załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki ( art. 35 kpa) i obowiązek sygnalizacji o zwłoce w załatwieniu sprawy ( art. 36 kpa ) . Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w N. nie zwracał się o nadesłanie akt administracyjnych ani do MWINB ani do WSA w Krakowie, dlatego argument organu o niemożliwości procedowania ( po wydaniu decyzji kasatoryjnej ) z uwagi na brak akt administracyjnych jest bezzasadny. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a Sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa do chwili obecnej nie została zakończona, więc uwzględniając żądanie skargi należało zobowiązać organ do wydania aktu administracyjnego w sprawie w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r, który odpowiednio koresponduje z terminami wykonania obowiązków określonych w postanowieniu PINB w N. z dnia 5 lutego 2014 r. Stosownie do art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Sąd dokonał oceny, czy opisana wyżej bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność wzięto pod uwagę fakt, że przekroczenie terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. było stosunkowo niewielkie a w dniu 5 lutego 2014 r organ wydał postanowienie o nałożeniu obowiązków. Z tego względu Sąd w pkt I wyroku uznał, że w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270), a o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a.