II SAB/Ke 65/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Jędrzejowa w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta Jędrzejowa do wydania na wniosek z 24 marca 2026 r. decyzji administracyjnej w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Burmistrza Miasta Jędrzejowa na rzecz M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. G. w skardze z 15 kwietnia 2026 r. na bezczynność Burmistrza Miasta Jędrzejowa w zakresie rozpoznania wniosku z 24 marca 2026 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 960, dalej: "Prawo wodne") wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w ustawowym terminie, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ nie wydał decyzji administracyjnej, lecz jedynie udzielił odpowiedzi w formie pisma, które nie spełnia wymogów przewidzianych dla decyzji administracyjnej i nie kończy postępowania. Podniósł, że pismo to nie zawiera ustaleń faktycznych popartych materiałem dowodowym, nie odnosi się do przedłożonej dokumentacji, nie opiera się na opinii specjalistycznej, a jedynie ogranicza się do nieuzasadnionego stwierdzenia o "naturalnym charakterze zjawiska". Dodał również, że w dokumentach organu występują sprzeczności dotyczące odwodnienia inwestycji oraz zakresu posiadanej dokumentacji. W ocenie skarżącego organ pozostaje zatem w bezczynności, naruszając przepisy prawa oraz ciążący na nim obowiązek wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że pismami z 23 i 24 marca 2026 r. M. G. zwrócił się do Burmistrza Miasta Jędrzejowa o wydanie, na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wód na gruncie na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb 03 oraz nr [...] i [...] obręb 04 miasta J., położonych przy ul. [...] w J.. Jako uzasadnienie żądania wskazał zanik wody w Źródle św. Barbary, który - w jego ocenie - pozostawał w związku z realizacją inwestycji na wskazanych nieruchomościach. Organ podniósł, że wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości sąsiednich ani wobec [...], ani wobec terenu inwestycji. Wskazał również, że wnioski zostały złożone w trybie określonym przez skarżącego jako "interpelacja obywatelska", który nie jest przewidziany w polskim porządku prawnym. Z tego względu potraktowano je jako zapytanie dotyczące okresowego zanikania wody w [...] w J. i udzielono skarżącemu stosownej odpowiedzi. Organ wskazał ponadto, że M. G. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego zakłócenia stosunków wodnych. Postanowieniem z 27 kwietnia 2026 r. Kolegium uznało ponaglenie za uzasadnione, wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy do 27 maja 2026 r. oraz stwierdziło, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dalej organ wyjaśnił, że 28 kwietnia 2026 r. wydał, na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, dotyczącej przywrócenia poprzedniego stanu wód na wskazanych we wniosku nieruchomościach. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że M. G. nie powołał przepisu prawa, z którego wynikałoby jego uprawnienie do skutecznego żądania wszczęcia postępowania i wydania decyzji w tej sprawie. Organ podniósł również, że termin do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie jeszcze nie upłynął, wobec czego może ono zostać poddane kontroli organu II instancji. Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 21 maja 2026 r. M. G. uzupełnił skargę, podnosząc, że z udostępnionej przez organ dokumentacji (na wniosek skarżącego z 14 kwietnia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej) wynika, że prowadzono procedury sprzedaży nieruchomości, sporządzono operat szacunkowy, wydano zarządzenia Burmistrza i prowadzono korespondencję z kancelarią notarialną. Zdaniem skarżącego, powyższe wskazuje, że odpowiedź organu pozostaje niepełna i budzi wątpliwości co do prawidłowości dokumentowania procesu decyzyjnego. Pismem z 18 czerwca 2026 r. organ przekazał Sądowi kolejną skargę M. G. z 11 czerwca 2026 r. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Jędrzejowa w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd uznał, że pismo skarżącego z 11 czerwca 2026 r. stanowi uzupełnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie. W konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Jędrzejowa w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie, wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA, podobnie jak powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi spełnił powyższy wymóg formalny. Przechodząc od oceny zasadności niniejszej skargi, podkreślić należy, że ustawową definicję bezczynności zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym polega ona na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się także, że w sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawnie wyznaczonych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Natomiast pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w CBOSA). Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, że organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 70). W niniejszej sprawie – na dzień wniesienia rozpoznawanej skargi - wniosek M. G. nie został załatwiony przez organ w sposób zgodny z prawem, a nastąpiło to dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego. M. G. we wniosku zwrócił się do Burmistrza Miasta Jędrzejowa o wydanie, na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wód na gruncie na wymienionych w tym wniosku działkach położonych przy ul. [...] w J.. W istocie wnioskodawca zwrócił się do organu gminy o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych (przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie). Jak stanowi art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 960 z późn. zm.), jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Zatem wniosek skarżącego złożony został do właściwego organu, bo mającego kompetencję do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o naruszenie stosunków wodnych. Stosownie do art. 61 §1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Zatem organ właściwy do rozpoznania wniosku winien podjąć odpowiednie czynności procesowe nadające sprawie bieg, chyba że żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta tylko pismem z 7 kwietnia 2026 r. poinformował wnioskodawcę o swoim stanowisku wobec zgłoszonych we wniosku z 24 marca 2026 r. żądań, twierdzeń i zarzutów skarżącego dotyczących zaniku wody w źródle przy ul. [...]. [...]. To spowodowało wniesienie ponaglenia przez M. G. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Organ ten uwzględnił ponaglenie i zobowiązał Burmistrza Miasta Jędrzejowa do rozpatrzenia sprawy do 27 maja 2026 r. Wobec tego postanowieniem z 28 kwietnia 2026 r. – wydanym po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność i przewlekłość - organ gminy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 234 ust. 3 ustawy – Prawo wodne nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego wód na gruncie, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...], położonych przy ul. [...] w J.. Tym samym Burmistrz Miasta załatwił wniosek M. G. z 24 marca 2026 r. w sposób przewidziany prawem - art. 61a § 1 k.p.a. Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje zgodności z prawem wydanego postanowienia, ponieważ kontrola taka odbywa się w odrębnej sprawie, na skutek zażalenia wywiedzionego od powyższego postanowienia, o czym zresztą skarżący został w treści omawianego aktu pouczony. Dlatego zarzuty skargi związane z kwestionowaniem stanowiska Burmistrza Miasta wyrażonym w tym postanowieniu nie mogły zostać ocenione. Z punktu widzenia wyniku niniejszej sprawy rozstrzygające znaczenie miała okoliczność wydania powyższego postanowienia 28 kwietnia 2026 r., albowiem z tej przyczyny postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku), z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednakże likwidacja stanu bezczynności po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobligowany jest także do rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, CBOSA). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację, w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, CBOSA). W przypadku stwierdzonej bezczynności z oczywistym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy brak czynności lub przedłużanie postępowania ponad ustawowe terminy stanowi wyraz oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, taka szczególna sytuacja nie zaistniała w sprawie. Organ niezwłocznie odpowiedział na wniosek M. G. pismem z 7 kwietnia 2026 r., a po uwzględnieniu ponaglenia rozpatrzył sprawę – zgodnie z zaleceniami SKO w Kielcach. Bezczynność organu nie wynikała z braku woli organu w rozpoznaniu wniosku. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w pkt II wyroku - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. Również z podanych wyżej przyczyn Sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a. – pkt III wyroku), ponieważ nie dostrzegł w tej sprawie potrzeby wymierzenia środka dyscyplinująco-represyjnego, jakim jest grzywna. Sposób działania organu nie zmierzał do zignorowania prawa strony do uzyskania informacji publicznej, ale wynikał z błędnego przekonania, że wystarczająca jest odpowiedź pisemna na wniosek, zawierająca wyjaśnienie organu dotyczące zgłoszonego w tym wniosku naruszenia. Bezzasadna okazała się również skarga w części dotyczącej zarzutów przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, skoro odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego. O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., złożył się na nie wpis od skargi – 100 zł.