II SAB/Ke 40/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza Policji postanawia: odrzucić skargę.

W dniu 14 maja 2018r. M. M. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w związku z nierozpoznaniem jego "wystąpienia" z dnia 17 listopada 2008r. dotyczącego uregulowania spraw osobowych w zakresie zajmowania stanowiska służbowego zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S. i zmiany składników uposażenia. Zdaniem skarżącego zmiany w powyższym zakresie nastąpiły z mocy prawa – na podstawie przepisów art. 106 i art. 112 ustawy o Policji. Organ udzielił mu w tej kwestii odpowiedzi pismem z dnia 3 grudnia 2008r., które w ocenie skarżącego zawiera minimum elementów pozwalających uznać go za decyzję odmowną. Wniósł o wydanie przez Sąd orzeczenia stwierdzającego naruszenie w ten sposób (tj. poprzez udzielenie wyłącznie pisemnej odpowiedzi) obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego, w tym ustalenia faktycznych żądań strony w zakresie uregulowania spraw związanych z obsadą na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP w S., wobec wielokrotnego powierzenia tego stanowiska. Wskazał na treść art. 104 kpa przewidującego konieczność wydania w każdej sprawie decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy organ odmawia stronie załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem. Skarżący podniósł dalej, iż zaskarża postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 15 marca 2018r. stwierdzające, że Komendant Powiatowy Policji w S. nie pozostaje w bezczynności z uwagi na udzielenie stronie pisemnej odpowiedzi. Wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu wydania prawomocnego orzeczenia przez WSA w Warszawie, rozpoznającego skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 11 kwietnia 2018r., który utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 16 lutego 2018r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W sprawie tej WSA w Warszawie rozstrzygnie bowiem, czy pismo KPP w S. stanowi akt administracyjny. Zdaniem skarżącego akta postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed KWP w Ł. dowodzą, że w formie pisemnej i ustnej powierzano mu obowiązki służbowe na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP w S. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że powierzenie obowiązków w szczególnych, wpadkowych okolicznościach nie może zastępować nakazu trwałej zmiany stosunku służbowego policjanta. Powierzenia muszą następować decyzjami administracyjnymi, stanowią bowiem czasową zmianę stosunku służbowego. Skoro zatem organy w niniejszej sprawie wywiodły, że wydane w jego przypadku rozkazy personalne nie były decyzjami, to bezspornie Komendant Powiatowy Policji pozostaje w bezczynności w zakresie wydania takich konstytutywnych decyzji administracyjnych w związku z przekroczeniem rocznego okresu powierzenia. W zakresie składników uposażenia zmiana taka następuje z mocy norm prawnych, tj. art. 106 ustawy o Policji i pomocniczo stosowanych art. 112 tej ustawy oraz art. 32 ustawy zasadniczej. Skarżący wniósł, w razie ustalenia, że organ na wezwanie strony nie wydał decyzji zgodnie z art. 104 kpa, o stwierdzenie rażącej bezczynności organu, zobowiązanie go do właściwego załatwienia spraw osobowych, względnie wydania konstytutywnych decyzji administracyjnych i w tym zakresie stwierdzenia, że organ nie załatwił spraw osobowych z rażącym naruszeniem prawa, uniemożliwiając stronie skorzystanie z kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej, względnie, w razie uznania pisma organu za decyzję administracyjną, o umorzenie postępowania sądowego wobec braku bezczynności orzeczniczej skarżonego organu. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy w S. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że sprawa została już prawomocnie osądzona, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że M. M. podczas służby w Komendzie Powiatowej Policji w S. przełożony właściwy w sprawach osobowych, tj. Komendant Powiatowy Policji w S., powierzył na podstawie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego w okresach: od 1 stycznia 2007 r. do 31 marca 2007 r., od 1 kwietnia 2007 r. do 30 czerwca 2007 r., od 1 listopada 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r., od 16 czerwca 2008 r. do 15 października 2008 r. Skarżący raportem z dnia 17 listopada 2008 r. skierował do Komendanta Powiatowego Policji w S. pisemny wniosek o wyjaśnienie, dlaczego przez okres ponad 21 miesięcy, tj. od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 15 października 2008 r., nie otrzymywał właściwego wynagrodzenia za wykonywanie zadań zastępcy dyżurnego KPP w S. Komendant Powiatowy Policji w S. pismem z dnia 3 grudnia 2008 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy raport z dnia 17 listopada 2008 r. Następnie M. M. skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. raport z dnia 17 grudnia 2008 r., w którym nie zgodził się ze stanowiskiem Komendanta Powiatowego Policji w S., zawartym w piśmie z dnia 3 grudnia 2008 r. oraz wniósł o nakazanie Komendantowi Powiatowemu Policji w S. mianowania swojej osoby na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S., z uwagi na to, iż na tym stanowisku pracował 21 miesięcy. W Wydziale Kontroli oraz Wydziale Kadr i Szkolenia KWP w K. przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, a następnie pismem z dnia 23 stycznia 2009 r. udzielono zainteresowanemu odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie II SAB/Ke 25/12 orzekł, że przekroczenie określonego w art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji 12-miesięcznego okresu powierzenia M. M. obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP w S. nie oznacza, iż organ ma obowiązek mianować go na to stanowisko i w związku z tym toczy się w tej sprawie prowadzone przewlekle postępowanie z urzędu. Kwestia mianowania policjanta na stanowisko służbowe pozostawiona jest swobodnemu uznaniu przełożonego właściwego w sprawach osobowych funkcjonariusza oraz uzależniona od rzeczywistych możliwości kadrowych, finansowych i organizacyjnych jednostki, w której funkcjonariusz pełni służbę. Nawet więc rzeczywiste przekroczenie terminu, o jakim mowa w art. 37 ustawy o Policji nie rodzi obowiązku mianowania policjanta na powierzone mu stanowisko. Postępowanie w sprawie takiego mianowania nie może więc toczyć się z urzędu, gdyż żaden przepis ustawy o Policji tego nie przewiduje. W dniu 28 lutego 2018 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. M.M. wniósł zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w zakresie nieuzasadnionego pozostawienia bez rozpoznania i załatwienia jego sprawy osobowej dotyczącej uregulowania stanowiska służbowego i składników uposażenia od dnia 1 stycznia 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. po rozpoznaniu tego zażalenia wydał postanowienie z dnia 15 marca 2018 r. uznając zażalenie za bezzasadne. Zdaniem organu wniesiona przez M. M. skarga jest tożsama podmiotowo i przedmiotowo (sprawa dotyczy bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w S. w zakresie uregulowania spraw osobowych skarżącego związanych z zajmowaniem stanowiska służbowego zastępcy dyżurnego KPP w S. i zmian składników uposażenia) z prawomocnie zakończonymi sprawami zainicjowanymi przez M. M., które toczyły się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach, w sprawach o sygn. II SAB/Ke 25/12, II SAB/Ke 30/14, II SAB/Ke 11/15, II SAB/Ke 52/15, II SAB/Ke 43/17, II SAB/Ke 61/17. Sądy Administracyjne we wskazanych wyżej orzeczeniach nie przychyliły się do zarzutów stawianych przez skarżącego Komendantowi Powiatowemu Policji w S. w zakresie jego bezczynności w przedmiocie mianowania wymienionego na stanowisko zastępcy dyżurnego. W 2012 roku Sąd prawomocnie oddalił skargę strony, a w latach kolejnych orzekał o odrzuceniu skargi ze względu na powagę rzeczy osądzonych. Organ podkreślił, że wydawanie jakichkolwiek decyzji personalnych w stosunku do M. M. nie jest możliwe z uwagi na fakt, że został on zwolniony ze służby w Policji w lutym 2009 roku i obecnie wszelkie decyzje personalne, dotyczące tego na jakim stanowisku miałby pełnić służbę, byłyby niewykonalne. Nie ma również prawnej możliwości, by organy Policji wydały rozkaz personalny, który kształtowałby prawa i obowiązki byłego policjanta z datą wsteczną. Organ nadmienił również, że w 2012 roku M. M. zainicjował postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania świadczeń finansowych wraz z odsetkami, stanowiących różnicę przynależnych świadczeń finansowych dla stanowiska zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S. a świadczeń faktycznie wypłaconych, w świetle przepisu art. 106 ustawy o Policji, w związku z powierzeniem obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego. Komendant Powiatowy Policji w S. na mocy Decyzji Nr [...] z dnia 9 sierpnia 2012 r. odmówił wymienionemu przyznania przedmiotowych świadczeń finansowych wraz z odsetkami za okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji. Po rozpatrzeniu odwołania M. M. przez organ II Instancji, zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy Decyzją Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 5 września 2012 r. Ze skargi M. M. na decyzję organu II instancji sprawa podlegała także rozpoznaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach, za sygn. akt II SA/Ke 697/12, gdzie prawomocnym orzeczeniem Sąd oddalił skargę. Skarżący w skardze wniesionej w niniejszej sprawie użył wprawdzie innych sformułowań w zakresie swoich żądań, jednakże z uzasadnienia skargi jednoznacznie wynika, że po raz kolejny wnosi o to samo, tj. zmianę swojego stosunku służbowego, wskazując na bezczynność organu, a także o uzyskanie wyższych świadczeń finansowych. Wobec powyższego zdaniem organu niemożliwym z mocy prawa jest prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego pomiędzy tymi samymi stronami, a ponowna skarga na bezczynność organu w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe zastępcy dyżurnego KPP w S. oraz w przedmiocie przyznania świadczeń finansowych ze stanowiska zastępcy dyżurnego, jako niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., powinna podlegać odrzuceniu. Z daleko idącej ostrożności organ wskazał, iż zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne merytorycznie, wobec czego wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że skoro raport M. M. z dnia 17 listopada 2008 r. nie zawierał żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, to pisemna odpowiedź z dnia 3 grudnia 2008 r. udzielona stronie przez Komendanta Powiatowego Policji w S. jest prawidłowym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie. Wbrew twierdzeniu skarżącego pismo to nie jest decyzją odmawiającą uregulowania stosunku służbowego M.M. i zarządzenia do wypłaty należnych mu ze stanowiska zastępcy dyżurnego składników uposażenia. Przeciwnie, pismo to nie rozstrzyga żadnej sprawy co do jej istoty w całości lub w części, jest tylko odpowiedzią organu na zapytanie strony. Wobec powyższego Komendant Powiatowy Policji w S. nie pozostaje w bezczynności, bowiem załatwił wniosek M.M. w sposób przewidziany przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Przepis ten odnosi się do pojęcia powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), która zachodzi przy tożsamości przedmiotowej (tożsamość sprawy) i tożsamości podmiotowej (tożsamość stron). W niniejszej skardze M.M. zarzuca Komendantowi Powiatowemu Policji w S. bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jego pisma z dnia 17 listopada 2008r. dotyczącego uregulowania spraw osobowych w zakresie zajmowania stanowiska służbowego zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S. i zmiany składników uposażenia. Jak podniósł, organ udzielił mu w tej kwestii odpowiedzi pismem z dnia 3 grudnia 2008r., które w ocenie skarżącego zawiera minimum elementów pozwalających uznać go za decyzję odmowną. Wniósł o wydanie przez Sąd orzeczenia stwierdzającego naruszenie w ten sposób (tj. poprzez udzielenie wyłącznie pisemnej odpowiedzi) obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego, w tym ustalenia faktycznych żądań strony w zakresie uregulowania spraw związanych z obsadą na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP w S., wobec wielokrotnego powierzenia tego stanowiska. Po analizie treści skargi stwierdzić należy, że zakres podmiotowy i przedmiotowy tej sprawy jest tożsamy ze sprawą zainicjowaną skargą M.M. z dnia 30 czerwca 2012 r. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie "zgodnego z prawem załatwienia sprawy mianowania z dniem 1 stycznia 2008 r. skarżącego na stanowisko zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S.", zakończoną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 września 2012 r., sygn. II SAB/Ke 25/12, oddalającym skargę. W wyroku tym Sąd merytorycznie rozstrzygnął, że w przedmiocie mianowania skarżącego na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S. nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, a w konsekwencji organ ten nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu, bądź dokonania czynności kończącej postępowanie. Sąd wskazał, że pisemny wniosek o mianowanie M.M. na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S. nie został złożony i to zarówno przez skarżącego, jak i przez jego właściwego przełożonego, a zatem nie można przyjąć, aby toczyło się w sprawie tego mianowania jakiekolwiek postępowanie administracyjne, przez co Komendant Powiatowy Policji w S. nie mógł popaść w bezczynność przy jego załatwianiu. Skarżący nie wykazał ponadto, jak zważył Sąd w cyt. wyroku, aby złożył ustny wniosek o mianowanie na przedmiotowe stanowisko, a organ tej okoliczności nie przyznał. Ponadto, postępowanie w sprawie mianowania policjanta na powierzone mu stanowisko nie może toczyć się z urzędu, gdyż żaden przepis ustawy o Policji tego nie przewiduje. Kwestia mianowania policjanta na stanowisko służbowe pozostawiona jest swobodnemu uznaniu przełożonego właściwego w sprawach osobowych funkcjonariusza oraz uzależniona od rzeczywistych możliwości kadrowych, finansowych i organizacyjnych jednostki, w której funkcjonariusz pełni służbę. W świetle powyższego, sprawa bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w S. w zakresie mianowania skarżącego na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S., została już merytorycznie rozstrzygnięta wyrokiem tut. Sądu z dnia 27 września 2012 r. sygn. II SAB/Ke 25/12. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny i prawny nie uległ żadnej zmianie. Skarżący po raz kolejny skarży bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w związku z nierozpoznaniem jego pisma dotyczącego uregulowania spraw osobowych w zakresie zajmowania stanowiska służbowego zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S. i zmiany składników uposażenia. Odwołuje się przy tym do konieczności przeprowadzenia przez organ stosownego postępowania w tym przedmiocie i wydania decyzji. Tak określona bezczynność – jak wykazano – była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd w ramach sprawy o sygn. II SAB/Ke 25/12. Prawomocne osądzenie sprawy (res iudicata) odnosi ten skutek, że nie można w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. W konsekwencji złożona przez M. M. w tej sprawie skarga na bezczynność organu nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie i została odrzucona, ponieważ w dacie orzekania przez Sąd w obrocie prawnym pozostaje prawomocne merytoryczne rozstrzygnięcie takiej samej sprawy wydane wcześniej przez sąd administracyjny. W tej sytuacji, wobec faktu, że z powyższych przyczyn skarga podlegała odrzuceniu, wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania należało uznać za bezprzedmiotowy. Odrzucenie skargi jest bowiem w istocie stwierdzeniem jej niedopuszczalności i oznacza, że sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny zasadności skargi. Ubocznie nadmienić należy, że w sprawach skarg na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. o sygn. akt II SAB/Ke 30/14, akt II SAB/Ke 11/15, II SAB/Ke 52/15, II SAB/Ke 43/17, II SAB/Ke 61/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnie orzekł o odrzuceniu skarg M.M. także z uwagi na powagę rzeczy osądzonej z uwagi na wyrok tut. Sądu w sprawie sygn. akt II SAB/Ke 25/12. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 Ppsa.