II SAB/Ke 180/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 11 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę przeznaczenia działki w planie miejscowym p o s t a n a w i a : odrzucić skargę.

W dniu 6 sierpnia 2026 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik w sprawie złożonego przezeń wniosku z 6 kwietnia 2026 r. o zmianę przeznaczenia jego działki nr 205, obr. Zrecze Małe działki w planie miejscowym – z gruntów rolnych na zabudowę mieszkalną i usługową. W tym zakresie skarżący uzyskał (po złożeniu ponaglenia) lakoniczną odpowiedź, że jego podanie stanowi jedynie postulat – z czym się nie zgadza, formułując zarzut naruszenia prawa własności i argumentując, że uprzednio – w 2014 r. – uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla tej działki (budowa budynku usługowego – gastronomia), jednak z przyczyn rodzinnych nie zrealizował tej inwestycji. Organ, nie załatwiając wniosku, nie informując o przyczynach zwłoki i nie wyznaczając nowego terminu załatwienia sprawy dopuścił się, zdaniem strony, naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że złożony przez skarżącego wniosek stanowi jedynie postulat planistyczny i nie wszczyna postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.",kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W rozpoznawanej sprawie skarga ma za przedmiot bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik (zdaniem skarżącego) w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego zmiany obecnego przeznaczenia działki – co wiąże się z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie skarżący przyjął założenie, że jego wniosek wszczął postępowanie administracyjne i powinien zostać załatwiony merytorycznie przez organ w ustawowych terminach – czego w sprawie zabrakło, ewentualnie należało powiadomić stronę o przyczynach zwłoki i wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy (art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu przedmiot tak sformułowanej skargi nie mieści się jednak w granicach kognicji sądu administracyjnego określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna wyłącznie wówczas, gdy organ pozostaje bezczynny w sprawie zakończonej lub podlegającej zakończeniu aktem albo czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., względnie gdy nie podejmuje czynności materialno-technicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustalenie przeznaczenia terenu (bądź ewentualna zmiana przeznaczenia terenu) może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2026 r. poz. 538 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, skarga na bezczynność nie obejmuje działań administracji publicznej opisanych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a., to jest m.in. stanowienia aktów prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest więc wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego (bądź jego zmian), jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana. Ponadto podstawą wniesienia skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego nie może też być art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 662, dalej "u.s.g."). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. uchwalanie planu ogólnego gminy oraz planów zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania należy do zadań własnych gminy. Z przepisów tych, określających zadania – a więc również obowiązki organu stanowiącego gminy – nie wynika jednak prawo żądania mieszkańca gminy lub też właściciela gruntów położonych na terenie gminy podjęcia albo zmiany uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie przysługuje im inicjatywa uchwałodawcza (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 6 listopada 2015 r. o sygn. akt IV SAB/Wa 321/15, CBOSA). Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 maja 2026r. o sygn. akt II OSK 824/26 (dostępne j.w.) wniosek o zmianę przeznaczenia gruntu w trakcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może co najwyżej stanowić propozycję (preferencję) skarżącego w zakresie przeznaczenia jego działki w planie miejscowym, która będzie procedowana przez organy gminy przy opracowaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku niekorzystnych dla skarżącego ustaleń w planie miejscowym istnieje możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego – na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W tych okolicznościach, skoro opisana przez skarżącego bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik nie dotyczy sprawy podlegającej załatwieniu w formie aktu lub czynności objętych kontrolą sądu administracyjnego, to wywiedzioną skargę należało odrzucić na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.