II SAB/Ke 111/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Opatów w przedmiocie ochrony budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić M. P. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Skargą z 7 maja 2026 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, M. P. zakwestionował bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w Opatowie, wskazując że w dniu 11 kwietnia 2026 zgłosił do tego organu fakt świadomego i postępującego niszczenia budynku położonego przy Placu [...] w O., ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Pomimo jednoznacznego obowiązku działania organ pozostaje całkowicie bierny, nie podejmując wymaganych czynności ochronnych ani wyjaśniających. W szczególności organ nie zawiadomił właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie podjął żadnych działań zabezpieczających obiekt przed dalszą degradacją oraz nie zareagował na ponaglenie z dnia 23 kwietnia 2026 r. Zaniechanie ma charakter długotrwały, oczywisty i całkowity, co spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Działania (a właściwie ich brak) organu pozostają w sprzeczności z: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 9 K.p.a., - art. 4 pkt 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, - art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tej bezczynności jest zdaniem skarżącego realne, postępujące i nieodwracalne niszczenie dobra o wartości historycznej, przy całkowitej bierności organu zobowiązanego ustawowo do działania. Takie zachowanie organu wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa, nadużycia kompetencji w rozumieniu odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego (art. 231 § 1 Kodeksu karnego) oraz uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci grzywny. W konsekwencji skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy Opatów; 2) stwierdzenie, że bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa; 3) zobowiązanie organu do podjęcia w określonym terminie konkretnych czynności w sprawie ochrony obiektu; 4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5) zasądzenie kosztów postępowania; 6) wydanie przez Sąd sygnalizacji w trybie art. 155 p.p.s.a. (jeżeli Sąd uzna to za zasadne), wskazującej na systemowe naruszenia obowiązków ochrony dziedzictwa kulturowego przez organ gminy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Opatów wniósł o jej oddalenie. Powołał się na postanowienie SKO w Kielcach z dnia 18 maja 2026 r., z którego wynika że Burmistrz Miasta i Gminy Opatów nie był właściwym organem do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 11 kwietnia 2026 r., a przekazanie wniosku do organu właściwego wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, chociażby przekazanie sprawy byłoby wadliwe. W dalszej treści uzasadnienia ww. postanowienia SKO w Kielcach wskazało, że nie stwierdza bezczynności organu, bowiem sprawa została przekazana do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (PINB) w Opatowie oraz do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (ŚWKZ) w Kielcach. Stanowisko organu (iż nie jest on właściwym w sprawie) znajduje potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy. Po przekazaniu wniosku skarżącego do PINB w Opatowie pismem z dnia 23 kwietnia 2026 r., skarżący otrzymał od PINB pismo z 12 maja 2026 r., z którego wynika, iż w rzeczonej sprawie PINB zajmował już stanowisko w 2022 r. Ponadto, w treści rzeczonego pisma PINB wzywa skarżącego do sprecyzowania przekazanego wniosku pod kątem przeprowadzenia ponownej kontroli przez organy nadzoru budowlanego. Przekazanie wniosku również do ŚWKZ w Kielcach nastąpiło z daleko idącej ostrożności – wskutek przesłania przez skarżącego pisma procesowego – uzupełnienia skargi z dnia 8 maja 2026 r., do którego było załączone pismo Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 8 maja 2026 r. Wobec stwierdzenia, iż Burmistrz Miasta i Gminy Opatów nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku, bezpodstawny jest zdaniem organu również wniosek o zobowiązanie go do podjęcia konkretnych czynności w sprawie ochrony obiektu. Z daleko idącej ostrożności procesowej organ wskazał z kolei, że czynności podejmowane przez skarżącego pozostają w ścisłym związku z prowadzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy Opatów postępowaniem o rozgraniczenie nieruchomości, w którym to skarżący jest stroną postępowania. Działania podejmowane przez skarżącego niezmiennie zmierzają do uzyskania informacji o toczących się postępowaniach o rozgraniczenie. Jego aktywność w składaniu różnego rodzaju wniosków do Urzędu Miasta i Gminy w Opatowie jest ściśle skorelowana z przedmiotowymi postępowaniami. Zachowanie skarżącego cechuje uporczywość w składaniu kolejnych wniosków. Powyższe, w ocenie organu, pozwala na przyjęcie stanowiska, że działanie skarżącego nie jest podyktowane troską o dobro publiczne, tylko służy załatwieniu partykularnej (indywidualnej) sprawy skarżącego. W kolejnych pismach procesowych kierowanych do Sądu skarżący zakwestionował stanowisko organu jakoby nieruchomość położona przy Placu [...] w O. nie była ujęta w Gminnej Ewidencji Zabytków. Podkreślił, że organ przez długi czas nie posiadał spójnej i aktualnej dokumentacji dotyczącej własnej ewidencji zabytków, co doprowadziło do opóźnienia działań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, konieczności dodatkowego wyjaśniania stanu faktycznego oraz braku możliwości szybkiego podjęcia działań ochronnych wobec budynku. Zdaniem skarżącego organ nie dysponuje dokumentami pozwalającymi zweryfikować podstawę dokonanych ustaleń, a mimo to przedstawia kategoryczny wniosek co do statusu nieruchomości. Skarżący zawnioskował na tę okoliczność o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wskazał że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wprawdzie wyrażone w uchwale stanowisko odnosi się bezpośrednio do zakończenia postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, jednak należy mieć na względzie, że zarzut bezczynności lub przewlekłości ocenia się przez pryzmat sposobu realizacji kompetencji określonego organu. Jeśli zarzut bezczynności dotyczy organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji, to momentem granicznym, z perspektywy ww. uchwały, będzie wydanie decyzji kończącej postępowanie przez ten organ. Ta zaś decyzja nie ma w momencie jej wydania przymiotu ostateczności, skoro przysługuje od niej odwołanie (por. postanowienia NSA z 27 lipca 2022 r., sygn. II OSK 1428/22, z 23 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 1575/22, postanowienie WSA w Krakowie z 15 lutego 2023 r., sygn. II SAB/Kr 261/22). Wydanie zatem aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Należy również zauważyć, że przywołane stanowiska traktują co prawda o postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej, tym niemniej można je także odnieść do postępowań zmierzających do wydania innych niż decyzja aktów czy też do podjęcia określonych czynności, w tym do zakończenia czynności przez organ administracji publicznej w sposób przewidziany w art. 65 § 1 K.p.a., tj. do czynności przekazania podania do organu właściwego, w sytuacji, w której organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie. Pod pojęciem "załatwienia sprawy" należy zatem w tym przypadku rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działania, stosownie do treści art. 65 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2026 r., sygn. I OSK 552/26). Organowi nie można przypisać bezczynności, gdy stwierdzając w sprawie swoją niewłaściwość podejmuje działania stosownie do unormowań wskazanych w art. 65 § 1 K.p.a. (wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 maja 2022 r., sygn. II SA/Bd 167/21). W rozpatrywanym przypadku skarga dotyczyła bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy Opatów w załatwieniu wniosku M. P. z 11 kwietnia 2026 r. Wniosek ten został zatytułowany jako "Zgłoszenie naruszenia stanu technicznego budynku ujętego w Gminnym Rejestrze Zabytków". Skarżący zasygnliazował w nim "zagrożenie dla budynku położonego przy Plac [...] na działce nr [...], ujętego w gminnym rejestrze zabytków", wskazując że na działce sąsiedniej właściciel działki nr [...] dokonał nasadzeń (bukszpanów) w odległości około 20 cm od ściany budynku wnioskodawcy oraz prowadzi uprawę warzyw wymagającą regularnego podlewania. Działania te powodują nadmierne zawilgocenie ściany budynku, powstawanie widocznych pęknięć oraz pogarszanie się stanu technicznego obiektu. Wnioskodawca wyjaśnił, że w 2022 roku była już przeprowadzana kontrola ŚWKZ, w wyniku której właściciel nieruchomości nr [...] usunął nasadzony przez niego bluszcz, który wrastał w ścianę budynku. Podniósł też, że dochodzi do świadomego mechanicznego niszczenia jego własności (odkuwanie tynku, cegieł) w pasie przyległym do poziomu gruntu przez właścicieli działki nr [...], co zostało już wykazane przy kontroli PINB w Opatowie z dnia 21 czerwca 2022 r. W jego ocenie powyższe działania stanowią zagrożenie dla substancji zabytkowej budynku oraz wymagają pilnej interwencji. W związku z powyższym autor pisma wniósł o przeprowadzenie oględzin nieruchomości, ocenę wpływu opisanych działań na stan techniczny budynku oraz podjęcie stosownych działań administracyjnych zmierzających do usunięcia zagrożenia. Pismem z dnia 23 kwietnia 2026 r., a zatem jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność do tut. Sądu (jak również przed upływem miesięcznego terminu przewidzianego w art. 35 § 3 K.p.a. na załatwienie sprawy), Burmistrz Miasta i Gminy Opatów na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał powyższe zgłoszenie M. P. do PINB w Opatowie. Stosownie do treści powyższego przepisu jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Z treści zgłoszenia M. P. z 11 kwietnia 2026 r. wprost wynika, że jego istotą było zawiadomienie o niewłaściwym stanie technicznym budynku – naruszeniu tego stanu na skutek nasadzeń dokonanych na działce sąsiedniej, jak też w wyniku niszczenia mechanicznego. Niezależnie od tego, czy obiekt ten jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków, czy też nie, właściwym do rozpoznania tak sformułowanego żądania nie był Burmistrz Miasta i Gminy Opatów. Jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 662 ze zm.) ochrona zabytków i opieka nad zabytkami jest zadaniem własnym gminy. Realizacja tego zadania przejawia się w wynikającym z art. 22 ust. 4 ustawy z 23 lipca 2023 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm.) obowiązku prowadzenia gminnej ewidencji zabytków i określonym w art. 87 ust. 1 tej ustawy opracowywaniu gminnego programu opieki nad zabytkami. Skarżący w tym przypadku oczekiwał natomiast określonych działań związanych z naruszeniem stanu technicznego budynku, co jest domeną organów nadzoru budowlanego. Z tego też względu przekazano sprawę zgodnie z właściwością do PINB w Opatowie. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała w tej sytuacji istotnego znaczenia argumentacja skarżącego dotycząca tego, czy dany obiekt jest czy też nie jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków oraz braku po stronie organu spójnej i aktualnej dokumentacji dotyczącej tej Ewidencji (prawidłowość jej prowadzenia może być ewentualnie przedmiotem ustaleń w odrębnym postępowaniu). Należy zresztą odnotować, że pismem z 12 maja 2026 r. zgłoszenie skarżącego przekazano również do ŚWKZ w Kielcach. Zgodnie z tym, co wyżej podniesiono, wprawdzie w przedmiotowej sprawie nie doszło przed Burmistrzem Miasta i Gminy Opatów do zakończenia postępowania wydaniem decyzji administracyjnej, to jednak - z racji przekazania przez ten organ w trybie art. 65 § 1 K.p.a. wniosku skarżącego według właściwości innemu organowi - doszło do zakończenia czynności przed organem przekazującym, a tym samym z chwilą przekazania wniosku ustał stan ewentualnej bezczynności i tego organu. Ponieważ zaś miało to miejsce jeszcze przed wniesieniem skargi (pochodzącej z 7 maja 2026 r.), w świetle przywołanej uchwały NSA podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna (pkt I postanowienia). Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (pkt II postanowienia) uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.