II SAB/Go 49/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania decyzji I. Zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] z dnia [...] dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Prezydentowi Miasta grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, V. zasadza od Prezydenta Miasta na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] (dalej:"skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] marca 2023 r. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta (dalej: "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie wydania decyzji nakazującej Miastu przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie nasypu ziemi powstałego na działce nr [...], będącej jego własnością. W skardze zarzucono Prezydentowi naruszenie: 1.art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "K.p.a.") poprzez niepodejmowanie przez organ jakichkolwiek działań w sprawie wszczętej na wniosek skarżącej, co doprowadziło do naruszenia ogólnej zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego; 2. art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach wskazanych w tych przepisach; 3. art. 36 K.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organ z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, jak również o nowym terminie załatwienia sprawy, choćby zwłoka w załatwieniu sprawy wynikła z przyczyn niezależnych od organu. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") skarżąca wniosła o stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za udzielone radcy prawnemu pełnomocnictwo, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia [...] lipca 2022 r. wniosła o wydanie decyzji w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625, dalej: Pr. wod.) przez organ. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Zmiany stanu wody na nieruchomości skarżącej, o których mowa powyżej, spowodowane są – jak wskazała skarżąca - najprawdopodobniej znajdującym się na gruncie organu nasypem, który blokuje odpływ wód z nieruchomości sąsiadujących. Dalej skarżąca wskazała, że wobec braku jakiejkolwiek reakcji na jej wniosek, pismem z dnia [...] listopada 2022 r. wniosła o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie, jakie czynności zostały podjęte w celu jej wyjaśnienia i kiedy nastąpi wydanie decyzji. W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r. wskazał jedynie, iż postępowanie zostało wszczęte i zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii geotechnicznej lub hydrogeologicznej na działce będącej jego własnością. Skarżąca zaznaczyła, że na dzień wniesienia niniejszej skargi nie posiada dalszych informacji dotyczących postępowania, zatem uznać należy, że organ nie podjął żadnego działania zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącej w przedmiotowym postępowaniu doszło do bezczynności organu. Bezczynność oznacza sytuację, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19.07.2022 r., sygn. akt ISAB/Wr 108/22). Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jak wynika z pokwitowanego potwierdzenia odbioru korespondencji, wniosek skarżącej został doręczony organowi w dniu 28 lipca 2022 r. Zatem od tego dnia do dnia złożenia przez skarżącą pisma z wnioskiem o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu, tj. do 6 grudnia 2022 r., minęły ponad 4 miesiące. W tym okresie organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających zmierzających do wydania decyzji w sprawie. Skarżąca wskazała, że kto inicjuje postępowanie administracyjne ma prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 K.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.02.2023 r., sygn. akt I OSK 1583/22). Odnosząc się natomiast do kwestii bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, będzie to taka zwłoka w załatwieniu sprawy, która jest znaczna, a jej zasadniczym powodem jest intencjonalne unikanie podejmowania decyzji mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.03.2018 r., sygn. akt ISAB/Wa 687/17). Wobec powyższych okoliczności skarżąca zdecydowała się na wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] marca 2023 r. Prezydent w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r., przekazującym skargę (organ, mimo wezwania Sądu z dnia 4 maja 2023 r., nie udzielił odpowiedzi na skargę), wyjaśnił, że w związku z tym, iż sprawa dotyczy usunięcia odpadów z terenu działki należącej do Miasta, podjęto działania mające na celu ustalenia właściciela odpadów na podstawie zgromadzonej dokumentacji fotograficznej oraz późniejszego zobowiązania go do usunięcia przedmiotowych odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu, a zatem jest dopuszczalna. W aktach sprawy brak jest postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania ponaglenia skarżącej z dnia [...] marca 2023 r. Jednakże skarga na bezczynność jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzył ponaglenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r., II OSK 71/20, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej:"CBOSA"). Analiza akt postępowania administracyjnego, przedłożonych w związku z wniesioną skargą, prowadzi do wniosku, że Prezydent dopuścił się bezczynności. Podanie skarżącej z dnia [...] lipca 2022 r., zawierające żądanie wydania decyzji w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie nasypu ziemi powstałego na działce nr [...] (skarżąca w ww. piśmie wskazywała nieprawidłowy nr działki, tj. [...]), której właścicielem jest Miasto, wpłynęło do organu w dniu 28 lipca 2022 r. Wniosek ten złożony został do Prezydenta– organu wykonawczego gminy, z powołaniem się na art. 234 ust. 3 Pr. wodn. (który stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności), a zatem do organu właściwego rzeczowo i miejscowo, korzystającego jednocześnie z władztwa administracyjnego i wykonującego uprawnienia właścicielskie. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych, pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Kierownik Biura Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta przekazał wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2022 r. do Departamentu Rozwoju Miasta. Następnie, wobec braku reakcji ze strony organu, skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2022 r., które do organu wpłynęło w dniu 15 grudnia 2022 r., zwróciła się o udzielnie informacji o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Odpowiadając na ww. pismo organ pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. poinformował skarżącą, że opisany w dołączonej do wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. opinii geotechnicznej wykonanej dla terenu działki skarżącej nr [...]nasyp powodujący zatrzymanie naturalnego odpływu wód powierzchniowych na wschód, dotyczy nasypu występującego w zachodniej części badanej działki nr [...]. Powyższy nasyp – jak wskazał organ – może również powodować utrudniania w odpływie wód z terenu działki nr [...]. Aby jednoznacznie określić oddziaływanie nasypu na teren działki nr [...] należy wykonać stosowną opinię geotechniczną/hydrogeologicznątej działki. Jednocześnie organ poinformował skarżącą, że w sprawie usunięcia odpadów z działki nr [...] należącej do Miasta, zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W tym miejscu należy wskazać, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaistniały w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a.,a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie (punktI i II sentencji wyroku). Prezydent nie rozpoznał dotychczas, przez okres prawie 12 miesięcy, wniosku skarżącej o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego w związku ze zmianą stanu wody nie wydał w sprawie stosownego rozstrzygnięcia, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, któryw ocenie Sądu jest terminem wystarczającym do załatwienia sprawy. Sąd doszedł w tych warunkach do przekonania, że wskutek tak długiego opóźnienia bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o czym orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – w punkcie IV sentencji wyroku Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Grzywna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter represyjno – dyscyplinujący, celem jej wymierzenia jest zmobilizowanie organu do załatwienia danej sprawy oraz ugruntowania w nim przekonania o konieczności przestrzegania terminów procesowych na przyszłość. O potrzebie wymierzanie grzywny oraz jej ewentualnej wysokości decyduje sąd, opierając rozstrzygnięcie w tym zakresie na całokształcie okoliczności danej sprawy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że grzywna w wymierzonej wysokości spełni zarówno cele o charakterze prewencyjnym jak i represyjnym. Na wysokość wymierzonej grzywny miał wpływ charakter oraz okoliczności naruszenia przepisów prawa. O kosztach orzeczono (punkt V sentencji wyroku) na podstawie art. 200 i 205§ 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się: wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).