II SAB/Go 37/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi B.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania robót budowlanych postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącej B.S. kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

1. Pismem z dnia [...] marca 2023 r. B.S. wniosła do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) polegającą na niepodjęciu przez ten organ działań zmierzających do wykonania ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]. uchylającej decyzję organu I instancji w całości oraz nakazującej Z.R. wykonanie wskazanych w tej decyzji robót budowalnych, sprowadzających się do odłączenia pieca kondensacyjnego i demontażu przewodów oraz instalacji związanych z tym piecem, znajdującym się w lokalu mieszalnym nr 2 w budynku w miejscowości [...]. Decyzja ta zapadła w następstwie rozpatrywania odwołania Z.R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. Decyzja ta zakończyła postępowania administracyjne prowadzone w sprawie od 2019 roku z udziałem, między innymi skarżącej oraz zobowiązanego do wykonania robót. W skardze na bezczynność organu I instancji B.S. podniosła, że wskazana decyzja nakazująca te roboty nie została wykonana, a wierzyciel (organ I instancji) do dnia wniesienia tej skargi nie podjął żadnych czynności celu jej wyegzekwowania, mimo tego, że skarżąca wniosła kilkukrotnie skargę na jego bezczynność (do organu II instancji oraz sądu) i skargi te zostały uwzględnione. Z tych względów wniosła o stwierdzenie, że wierzyciel (PINB) dopuścił się bezczynności, zobowiązanie go do niezwłocznego podjęcia środków egzekucyjnych, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa, przyznanie jej z tej przyczyny od organu sumy pieniężnej w kwocie 5000,00 zł oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu tej skargi (jak i w piśmie z dnia [...] maja 2023 r.) szeroko opisano historię sprawy, tak na etapie administracyjnym, jak i po wydaniu decyzji ostatecznej, w szczególności wnoszone przez skarżącą środki prawne. 2. W odpowiedzi na skargę PINB uznał ją za nieuzasadnioną, podnosząc, że monitoruje na bieżąco postęp wykonania decyzji, która ma być według deklaracji zobowiązanego wykonana do czerwca br. Wskazano, że w tej sytuacji nakładanie sankcji na zobowiązanego mija się z celem. Podkreślono, że samowola nie wpływa na wykonywanie przez skarżącą jej prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn, które leżą poza zarzutami podnoszonymi w skardze oraz wskazywanymi przez organ w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeks postępowania administracyjnego lub innych wskazanych tam procedurach; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego oraz innych postępowań tam wskazanych. Nadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyszczególnienie jest wyczerpujące, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. 4. Procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej unormowana została w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.; dalej u.p.e.a.). Zgodnie z treścią art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną (wierzycielem) jest właściwy do orzekania organ I instancji. W niniejszej sprawie jest nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zobowiązanym w sprawie jest Z.R. jako osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Przepis art. 6 § 1 u.p.e.a. stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel może nie podejmować czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli łączna wysokość należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. Tym samym, w świetle wskazanego przepisu, jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, to wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. 5. Zgodnie z przepisem art. 6 § 1a u.p.e.a (co jest trybem szczególnym w stosunku do trybu ogólnego przewidzianego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Przepis ten znajduje zastosowanie do spraw, w których wierzyciel nie podjął czynności egzekucyjnych i nie wszczął egzekucji (czyli stanu, który dotyczy niniejszej sprawy). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest jednolicie, że podmioty, wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie, w przypadku bezczynności wierzyciela, uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a u.p.e.a., co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1588/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). 6. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a sąd administracyjny jest właściwy jedynie w sprawach skarg na postanowienie organu wyższego stopnia oddalające skargę na bezczynność wierzyciela, wydane na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. Natomiast tryb skargi na bezczynność organów - przewidziany w cytowanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. - stosowany jest tylko wówczas, gdy nie ma innego sposobu kwestionowania bezczynności organów administracji, a zatem jest on wyłączony w sprawach bezczynności uregulowanej w art. 6 u.p.e.a. (por. postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2003 r., SAB/Ka 138/02; postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2022 r., III OSK 2628/21 oraz postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 18 października 2018 r., II SAB/Bk 95/18 i WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2022 r., II Sab 101/22). Nie ma zatem prawnej możliwości wnoszenia w trybie ogólnym, czyli na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. skargi na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) na takiej samej zasadzie, na jakiej dotyczy to postępowania rozpoznawanego (administracyjnego). Ten tryb jest bowiem wyłączony przez przepisy szczególne znajdujące się w ustawie egzekucyjnej. Inne stanowisko prowadziłoby do obejścia przepisów ustawy o egzekucji w administracji i niedozwolonej konkurencji trybów rozpatrywania skarg na bezczynność w sprawach egzekucyjnych. Skarżącej przysługują zatem prawa strony w postępowaniu egzekucyjnym i sądowoadministracyjnym, w zakresie domagania się podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych, co jednak może czynić jedynie kierując skargę do właściwego organu wyższego stopnia. Nie ma tu zatem znaczenia to, czy z takich środków już wcześniej korzystała. Tylko bowiem wydane przez organ II instancji ostateczne postanowienie w przedmiocie skargi na bezczynność złożonej w postępowaniu egzekucyjnym podlegać może kontroli sądowoadministracyjnej. 7. Mając na uwadze powyższe, niniejsza skarga na bezczynność była niedopuszczalna i z tych względów podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.