II SAB/Gl 94/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie legalności robót budowlanych 1) stwierdza przewlekłość prowadzonego postępowania; 2) uznaje, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni od otrzymania akt administracyjnych; 4) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 300 (trzysta) złotych; 5) w pozostałym zakresie skargę oddala; 6) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 19 maja 2023 r. E. B. (dalej: strona, skarżąca), powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej k.p.a.), wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB), w sprawie budowy wiaty gospodarczej usytuowanej na działce nr ew. 1, położonej w S.. Wniosła o zobowiązanie organu do zakończenia sprawy i orzeczenie, czy bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła również o zastosowanie dyspozycji z art. 149 § 2, jak i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634). W uzasadnieniu podano m. in., że PINB pismem z dnia 25 lipca 2022 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Postanowieniem z dnia 13 marca 2023 r. (po upływie 8 miesięcy) nakazał przedłożyć ocenę techniczną wiaty, z uwzględnieniem uwag zawartych w uzasadnieniu tegoż pisma, w terminie do 15 kwietnia 2023 r. Na postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, które organ II instancji w dniu 18 kwietnia 2023 r. rozpatrzył negatywnie, przy czym wydłużył termin wykonania obowiązku do dnia 15 czerwca 2023 r. Ocenę techniczną strona dostarczyła w dniu 1 maja 2023 r. W dniu 8 maja 2023 r. ponagliła organ w sprawie. PINB w trakcie prowadzenia sprawy zwracał się do innych organów w celu pozyskania informacji z archiwów, co niewątpliwie nieznacznie wydłużyło czas rozpatrzenia sprawy, jednakże nie usprawiedliwia to wszystkich okresów bezczynności w trakcie załatwienia sprawy. Nie nosi ona znamion sprawy szczególne skomplikowanej i powinna zostać rozpatrzona bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 2 maja 2023 r. organ zarejestrował ocenę techniczną wiaty i zawiadomił o nowym terminie oględzin w dniu 19 czerwca 2023 r. W dniu 9 maja 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że doszło do przewlekłości w powyższym rozumieniu, ponieważ postępowanie było prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie prowadzone było nieefektywnie. PINB pismem z dnia 25 lipca 2022 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Postanowieniem datowanym na 20 lutego 2023 r. nakazał przedłożyć ocenę techniczną wiaty w terminie do 15 kwietnia 2023 r. Na postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, które organ II instancji w dniu 18 kwietnia 2023 r. rozpatrzył negatywnie, choć wydłużył termin wykonania obowiązku do dnia 15 czerwca 2023 r. Ocenę techniczną strona dostarczyła w dniu 2 maja 2023 r. Tego rodzaju zobowiązanie mogło być nałożone dużo wcześniej, co pozwoliłoby na zakończenie postępowania w rozsądnym terminie. W międzyczasie organ jedynie zwrócił się do innego organu o przesłanie dostępnej dokumentacji. Odpowiedź uzyskał już we wrześniu 2022 r. Nie można jednak uznać, że doszło do rażącej przewlekłości postępowania. Organ podejmował pewne czynności, także na zasadzie współdziałania z innym organem, w celu ustalenia stanu faktycznego. Mógł jednak czynności dowodowe bardziej skoncentrować w czasie. Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych. Czas ten powinien wystarczyć, by przeprowadzić wymagane czynności i zakończyć przewlekle prowadzone postępowanie. Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została zasądzona skarżącej w adekwatnej wysokości 300 złotych, która jej zadośćuczyni. Kwota wyższa, z powyższych przyczyn, byłaby nieuzasadniona. W pozostałym zakresie, z przyczyn wyżej podanych, skargę oddalono. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.