II SAB/Gl 66/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi "A" w S. na bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami 1) stwierdza że Marszałek Województwa Śląskiego dopuścił się bezczynność, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje Marszałka Województwa Śląskiego do rozpatrzenia wniosku strony w terminie 1 miesiąca od otrzymania akt, 4) zasądza od Marszałka Województwa Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 7 grudnia 2020 r. "A" w S. (zwana dalej "spółką") złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego w sprawie "wykonania obowiązku rozpatrzenia wniosku z dnia 6 lipca 2020 r. o udzielenie zgody przez właściwy organ na rzecz skarżącego, na składowanie gleby i ziemi na części działki nr geod. 1 niekorzystnie ukształtowanej w sposób naturalny, w celu wyrównania jej części do poziomu działki sąsiedniej" oraz "udzielenia odpowiedzi zawierającej informację, które elementy wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w ocenie organu, nie zostały spełnione". W swej skardze spółka domaga się: - zobowiązania organu do rozstrzygnięcia w formie procesowej w zakreślonym terminie wniosku z 6 lipca 2020 r., dookreślonego w toku postępowania, w tym ewentualne wykazanie, które z "braków formalnych" - w ocenie Organu- nie zostały uzupełnione; - dokonania kontroli bezczynności organu w skarżonym zakresie; - zbadania przesłanek rażącego naruszenia prawa, o których mowa w ustawie o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych z 2011 r.; - zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała co następuje. Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. złożyła wniosek do Marszałka Województwa Śląskiego o uzyskanie zgody na niwelację części działki nr geod. 1 stanowiącej wspólnotę [...] w S. We wniosku wskazano, iż przedmiotowa działka jest niekorzystnie ukształtowana co m.in. uniemożliwia korzystanie z niej zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów. We wniosku w żadnym miejscu nie wskazano, iż niekorzystne ukształtowanie wymagające niwelacji jest skutkiem "antropogenicznej działalności prowadzonej na przedmiotowym terenie." Wskazano natomiast, iż celem niwelacji ma być podniesienie poziomu jej części zachodniej do poziomu działki sąsiedniej, tj. działki nr geod. 2. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia szeregu braków formalnych wniosku. Jako podstawę wezwania wskazał art. 64 § 2 oraz art. 261 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wskazywało podstawy prawne żądania dostarczenia określonych dokumentów, odnoszące się do terenu niekorzystnie ukształtowanego w wyniku "antropogenicznej działalności prowadzonej na przedmiotowym terenie." W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że żądanie sformułowane przez organ dotyczy innego stanu, niż stan faktyczny, tj. dotyczy terenu niekorzystnie ukształtowanego w wyniku wspomnianej działalności. Marszałek Województwa Śląskiego nie poinformował spółki na jakiej podstawie ustalił charakter terenu planowanego do niwelacji. Pismem z dnia [...] września 2020 r. organ zawiadomił spółkę, że "wniosek został pozostawiony bez rozpoznania." W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych wniosku w tym "nie przedłożył informacji i dokumentów wskazanych przez organ". Spółka pismem z dnia 29 lipca 2020 r. odniosła się do wszystkich żądań organu zawartych w wezwaniu z dnia [...] lipca 2020 r. Pismem z dnia 6 października 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie przez Marszałka Województwa Śląskiego wyżej określonej sprawy administracyjnej. Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z dnia z [...] r. znak sprawy: [...] orzekł o braku bezczynności organu w sprawie. Podpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Potwierdził przedstawioną przez skarżącą sekwencję działań w sprawie. Podkreślił, że nie jest bezczynny, gdyż wniosek strony został pozostawiony bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie braków wniosku w wyznaczonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - powoływanej jako: p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W rozpatrywanej sprawie ponaglenie zostało przez skarżącą skutecznie złożone. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przedmiotem postępowania, którego dotyczy bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego jest wniosek obecnie skarżącej o "udzielenie zgody przez właściwy organ na rzecz skarżącego, na składowanie gleby i ziemi na części działki nr geod. 1 niekorzystnie ukształtowanej w sposób naturalny, w celu wyrównania jej części do poziomu działki sąsiedniej". Organ administracji wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o szereg danych technicznych a w konsekwencji (na skutek niedopełnienia nałożonego obowiązku) pozostawił wniosek bez rozpoznania. W ocenie Sądu podstawowym problemem w sprawie jest to, że Marszałek Województwa Śląskiego nie ustalił, czego faktycznie domaga się spółka. Prowadził bowiem postępowanie w trybie art. 42 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779). Uznał bowiem, że strona domaga się wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jednakże, jak wynika z akt administracyjnych spółka nie jest posiadaczem odpadów. Nie może zatem, w ocenie Sądu, takiego zezwolenia uzyskać. Świadczy o tym treść art. 42 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wniosek winien zawierać między innymi "numer identyfikacji podatkowej (NIP) posiadacza odpadów". Inaczej mówiąc zezwolenia takie może uzyskać posiadacz odpadów, który zamierza je przetwarzać. Pod pojęciem posiadacza odpadów rozumie się zaś "wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości" (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy). Jak wynika z pism spółki rozważała ona możliwość "składowania na jej terenie mas ziemnych pozyskiwanych podczas budowy drogi [...], przez przedsiębiorstwo realizujące te inwestycję na odcinku P. - P., przebiegającym przez gminy S. i M.". Inaczej mówiąc jej zamiarem jest podjęcie działań, by w sposób zgodny z prawem inny podmiot (realizujący inwestycje) wypełniał niekorzystnie przekształcone tereny masami ziemnymi lub skalnymi. Wniosek spółki faktycznie należy uznać za sformułowany w sposób nad wyraz nieprecyzyjny. Czym innym jest bowiem składowanie odpadów na składowisku, czym innym ich przetwarzanie poprzez unieszkodliwianie poza instalacją, a czymś zupełnie innym rekultywacja gruntów przy wykorzystaniu mas ziemnych i skalnych powstających w związku z realizacją inwestycji. Wątpliwości co do faktycznego brzmienia wniosku skarżącej nie zwalniają jednak organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie składu orzekającego Marszałek Województwa Śląskiego powinien przede wszystkim, w sposób nie budzący wątpliwości, ustalić treść żądania spółki wzywając ją do doprecyzowania wniosku. Bez tego dochodzi do sytuacji, że dopuszczając możliwość uzyskania przez tę ostatnią zezwolenia, o którym mowa w art. 42 ustawy o odpadach żąda od niej dostarczenia informacji, których podać nie może. Dotyczy to między innymi składu odpadów. Te informacje posiadać może tylko posiadacz odpadów, którym skarżąca spółka nie jest. Dopiero precyzyjne ustalenie treści złożonego w sprawie wniosku pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy w sposób prawidłowy z procesowego punktu widzenia (wydanie decyzji, umorzenie postępowania, odmowa jego wszczęcia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 61a k.p.a.). Powyższe wskazuje, że Marszałek Województwa Śląskiego w sprawie był bezczynny. Przy czym podejmował działania procesowe, w swojej ocenie, prawidłowe ze względu na przyjęte rozumienie przedmiotu sprawy administracyjnej. Jednakże jak wyżej wykazano, żądanie spółki jest nieprecyzyjne a organ nie podjął odpowiednich czynności, w celu wyjaśnienia zamiaru wnioskodawczyni. To zaś pozwala na stwierdzenie, że nie można w rozpatrywanej sprawie mówić o rażącym naruszeniu prawa a tym bardziej o odpowiedzialności , o której mowa w ustawie o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.