II SAB/Gl 184/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na przewlekłość Prezydenta Miasta C. w przedmiocie wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty rocznej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

M. C. (dalej "Skarżąca") pismem z 12 lipca 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej "Kolegium") z 5 czerwca 2023 r. nr SKO.4104.44.2023 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "Organ") z 13 kwietnia 2023 r. nr [...]. W powyższej skardze, Skarżąca zawarła również skargę na przewlekłość Prezydenta w sprawie o wydanie decyzji o wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oraz skargę na bezczynność Prezydenta w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 4 grudnia 2024 roku, w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Gl 1368/23, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), rozdzielono skargi Skarżącej. W skardze na przewlekłość Prezydenta Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego podkreślając, że pismem z 8 października 2020 r. wniosła o ustalenie opłaty rocznej, z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w formie decyzji. Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w C. przy ul. [...], a z prawem własności tego lokalu związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej wynoszący 544881/10000000 części. Po uiszczeniu przez Skarżącą żądanej opłaty skarbowej Prezydent nie wydał decyzji, lecz sporządził korektę zaświadczenia nr [...] potwierdzającego przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Zaświadczenie to wskazywało na kwotę opłaty rocznej w wysokości, której Skarżąca nie kwestionowała. Skarżąca w piśmie z 21 grudnia 2020 r. wystosowała ponaglenie w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu przekształcenia w formie decyzji. Po kolejnym wezwaniu przez Organ, pismem z 4 stycznia 2021 r. Skarżąca ponownie wskazała, że wnosi o ustalenie opłaty przekształceniowej w formie decyzji. Następnie Prezydent pismem z 8 stycznia 2021 r. udzielił Skarżącej informacji o wysokości opłaty jednorazowej oraz pouczył o możliwości złożenia wniosku o ustalenie wysokości tej opłaty w drodze decyzji. Postanowieniem z 11 stycznia 2021 r. Kolegium stwierdziło, że Prezydent nie dopuścił się bezczynności w sprawie ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzją z 13 kwietnia 2023 r. Prezydent ustalił wysokość opłaty rocznej z tytułu przekształcenia w kwocie 235,93 zł. Decyzją z 5 czerwca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta. Zdaniem Skarżącej przed wydaniem ww. decyzji Organ wykonywał czynności pozorujące wydanie decyzji w sprawie opłaty rocznej m.in. poprzez bezzasadne zawieszenie postępowania mimo, że kwestia prejudycjalna nie występowała. Skarżąca wniosła o orzeczenie co do tego, że doszło do przewlekłości Organu w sprawie o wydanie decyzji o wysokości rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o przyznanie od Organu na jej rzecz kwoty 5 500 zł tytułem sumy pieniężnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Gmina C., reprezentowana przez Prezydenta zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę szczegółowo zrelacjonowała przebieg postępowania administracyjnego i wskazała, że z opisu czynności podejmowanych w sprawie wynika, że postępowanie administracyjne nie było przez Prezydenta prowadzone przewlekle. Wyjaśniła, że 13 kwietnia 2023 r. Prezydent wydał decyzję ustalającą Skarżącej wysokość opłaty rocznej, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 5 czerwca 2023 r. Skarżąca na decyzję Kolegium wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd ten wyrokiem z 21 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1368/23 uchylił ww. decyzje w całości. Wyrok ten nie jest prawomocny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż określone w pkt 1-5a tej normy) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej "k.p.a."). Bezczynność oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z kolei przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ zatem pozostaje w bezczynności, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca pismem z 12 lipca 2023 r. (wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Kolegium) wywiodła skargę na przewlekłość Prezydenta w sprawie rozpoznania jej wniosku o ustalenie - w drodze decyzji - opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd pismem z 8 grudnia 2023 roku doręczył odpis skargi Organowi celem nadania jej dalszego biegu, stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. (potwierdzenie odbioru z 13 grudnia 2023 r.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 13 kwietnia 2023 r. Prezydent wydał decyzję nr [...] ustalającą wysokość opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarżącej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 5 czerwca 2023 r. nr SKO.4104.44.2023. Obie decyzje zostały doręczone Skarżącej. Nadto decyzja Kolegium została przez Skarżącą zaskarżona do sądu administracyjnego. Napomknąć należy, że skarga została uznana za zasadną, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 grudnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1368/23, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z 13 kwietnia 2023 r.. Z powyższego wynika, że skarga na przewlekłość Prezydenta została wniesiona przez Skarżącą po zakończeniu postępowania administracyjnego, tj. po wydaniu decyzji ostatecznej w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uchwale z 7 marca 2022 r. w sprawie II OPS 1/21 (opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") wyraził stanowisko, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały NSA wyjaśnił, że "za inną przyczynę niedopuszczalności skargi" (tj. o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. NSA podkreślił, że przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Stanowisko zajęte we wskazanej wyżej uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r., I FSK 116/17, opubl. w CBOSA). Okoliczność, że wyrokiem z 21 grudnia 2023 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności niniejszej skargi. Kontrolowany w wyniku skargi na przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Ocena zaś zasadności skargi w świetle art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz części dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. powinna być dokonana przy uwzględnieniu stanu na dzień wniesienia skargi (por. uchwała NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21; wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., I FSK 2428/21 – opubl. w CBOSA). Skoro Skarżąca wniosła skargę na przewlekłość po wydaniu decyzji przez Organ (po ostatecznym załatwieniu sprawy), należało uznać, że stanowi to przeszkodę do stwierdzenia przewlekłości na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.