II SAB/Gl 163/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego oddala skargę.

Pismem z dnia 17 marca 2026 r. B. B. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona") złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ") postępowania w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, w okresie objętym przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w części dotyczącej jej dziecka - N. S. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2019 r. Uzasadniając skargę strona wskazała, że decyzją z 10 czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta K. przyznał jej świadczenie wychowawcze w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. na córki N. i D. S.. Następnie decyzją z 22 marca 2018 r. Prezydent Miasta K. uchylił powyższą decyzję w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W toku postępowań uznano, że w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego organem właściwym do załatwienia sprawy będzie Wojewoda Śląski. Organ prowadził postępowanie po wydaniu decyzji uchylającej decyzję przyznającą, jednak 26 września 2019 r. powołując się na istnienie braków formalnych pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Powołanie się na braki formalne wniosku z uwagi na wadliwy tryb doręczenia informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia oraz pozostające w dyspozycji organu wszelkie dokumenty niezbędne do wydania decyzji determinują uznanie, że w sprawie tej zaistniał obiektywny stan bezczynności organu. Według skarżącej okoliczności braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy nie zaszły. Organ w dniu 11 września 2018 r. skierował do niej wezwanie do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Stosownie do wezwania skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku poprzez przedłożenie żądanych dokumentów we wskazanym przez organ terminie. Omyłkowo jednak zrozumiała treść zawartą w wezwaniu i wskazała w oświadczeniu o dochodach dochód uzyskany za czerwiec 2016 r. (powinien być sierpień 2018 r.). Organ posiadał informacje, że powyższe może stanowić oczywistą omyłkę, ponieważ był w posiadaniu umowy o pracę, którą skarżąca świadczyła od 1 lipca 2016 r. Ponadto już wówczas organ posiadał zaświadczenie o dochodach za 2016 r., ponieważ rozpoznawał wniosek skarżącej dotyczący innych okresów. Informacje te organ posiadał przed wysłaniem do skarżącej pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie "w przypadku usunięcia braków formalnych pisma po wyznaczonym terminie, ale przed wysianiem do strony pisma informującego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, należy przyjąć, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków". Skoro jedyny uznawany przez organ brak polegał na oczywistej omyłce w zrozumieniu wezwania, a organ posiadał informacje o uzyskiwanych dochodach za sierpień 2016 r. w związku z przedstawieniem mu umowy o pracę, a także dysponowania w ramach innego postępowania zaświadczeniem o dochodach za 2016 r. to nie sposób uznać, że brak ten uniemożliwia rozpoznania sprawy. Co więcej, jeżeli organ nadal miał wątpliwości co do prawidłowości przedstawionych przez skarżącą dokumentów to powinien ponownie wystąpić o wyjaśnienie, a nie pozostawiać wniosek bez rozpoznania. Tryb z art. 64 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U z 2025 r., poz. 1691) – dalej "k.p.a.", nie służy bowiem do uniemożliwienia stronie uzyskania merytorycznego rozpatrzenia ze względu na niespełnienie przesłanek. Co istotne organ dopiero po upływie ponad roku od wpływu uzupełnienia braków formalnych uznał, że pozostawi wniosek bez rozpatrzenia. Takie działanie organu nie dość, że stanowi bezprawną próbę uniemożliwienia merytorycznego zakończenia sprawy, to stawia organ w świetle podmiotu niestarającego się terminowo i w sposób budzący zaufanie zakończyć postępowanie. Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 39 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w 2019 r., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego. Natomiast w myśl art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z akt sprawy wynika, że informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia została odebrana 21 października 2019 r. przez M. W., która została oznaczona jako dorosły domownik. Wyjaśnienia wymaga, że osoba ta nigdy nie była domownikiem skarżącej. Ponadto organ doręczył ww. pismo nie pod adres skarżącej, a do sklepu, w którym p. M. W. była ekspedientką. Doręczenie takie nie może zostać uznane za spełniające wymogi art. 39 w zw. z art. 43 k.p.a. Wadliwym doręczeniem informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia organ uniemożliwił skuteczne dochodzenie przez skarżącą swoich praw. Wskazana bezczynność skutkowała ponadto wyrządzeniem skarżącej szkody. Organ w styczniu 2026 r. wszczął bowiem postępowanie w sprawie uznania świadczenia wychowawczego na dziecko N. S. za nienależne oraz zobowiązania do zwrotu pobranego świadczenia wychowawczego w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2019 r. łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Powyższa szkoda objawia się w obowiązku podejmowania wymagających poświęcenia czasu czynności mających na celu dochodzenie swoich praw przed organami władzy publicznej. Gdyby Organ nie pozostawał w bezczynności do powstania tejże szkody by nie doszło. W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku oraz przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Wniosła również o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w jego ocenie skarga nie jest zasadna. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie od 1 kwietnia 2016 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do ww. dzieci, o czym poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K.. Wobec powyższego, decyzją z dnia 22 marca 2018 r. nr [...], wydaną z upoważniania Prezydenta M., uchylono w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. decyzję z dnia 10 czerwca 2016 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. przekazał dokumentację skarżącej celem ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w w/w okresie na podstawie przepisów wspólnotowych. Pismem z dnia 11 września 2018 r., które skarżąca odebrała osobiście w dniu 18 września 2019 r., została ona poinformowana o konieczności uzupełnienia dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia złożonego wniosku tj. m.in. dostarczenia dokumentu określającego sytuację zawodową skarżącej w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r., w przypadku wystąpienia utraty dochodu z roku 2014 - dokumentu określającego datę utraty dochodu (świadectwo pracy lub zaświadczenie) oraz miesięczną wysokość utraconego dochodu (np. PIT 11), w związku z wystąpieniem uzyskania dochodu skarżącej po roku kalendarzowym 2014 (jak wynikało z dostarczonej dokumentacji rozpoczęcie zatrudnienia nastąpiło w dniu 1 lipca 2016 r.) oraz dokumentu określającego wysokość dochodu (pomniejszonego odpowiednio o zapłacony podatek, składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i zdrowotne) uzyskanego przez członka rodziny z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty - tj. sierpnia 2016 r. Wyżej wymienione pismo zawierało pouczenie, że nieuzupełnienie wniosku oraz niedostarczenie wymaganych dokumentów w określonym terminie spowoduje pozostawienie złożonego wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 25 września 2018 r. do organu wpłynęła dokumentacja uzupełniająca wniosek, jednak nadesłana dokumentacja nie była kompletna. Między innymi nie został przedłożony dokument określający wysokość dochodu osiągniętego przez skarżącą za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu tj. sierpień 2016 r. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w rozpatrywanym okresie skarżąca zamieszkiwała wraz z dziećmi na terenie Polski, gdzie do 31 maja 2016 r. prowadziła własną działalność gospodarczą, a od 1 lipca 2016 r. wykonywała działalność zawodową. W okresie od 1 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. skarżąca nie wykonywała działalności zawodowej. Ojciec dzieci wykonywał działalność zawodową na terenie [...]. Wojewoda przywołał przepisy Rozporządzenia (WE) nr 883/2004 oraz przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obowiązujące w rozpatrywanym okresie) i wskazał, że z akt sprawy wynikało, iż N. S. jest pierwszym, a D. S. drugim dzieckiem w rodzinie. Zdaniem organu skarżąca nie uzupełniła wniosku i nie dostarczyła wszystkich wymaganych dokumentów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, w związku z czym została poinformowana, że przedmiotowy wniosek w części dotyczącej tego dziecka pozostawiono bez rozpatrzenia z powodu braków formalnych. Na podstawie przekazanych dokumentów, w jego ocenie, możliwe było rozpatrzenie wniosku na drugie dziecko tj. D. S.. Po przeprowadzeniu postępowania w dniu 26 września 2019 r. została wydana informacja nr [...] o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. S. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 maja 2016 r. oraz od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2017 r. Ponadto postanowieniem nr [...] z dnia 26 września 2019 r. zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego na dziecko D. S. w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. do czasu ustalenia uprawnień przez instytucję zagraniczną. Następnie w dniu 20 listopada 2019 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który postanowieniem z 10 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Gl 133/19 odrzucił skargę. Skarżąca złożyła również ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę sprawy o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w dniu 27 lutego 2020 r. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uznało ponaglenie skarżącej za nieuzasadnione w zakresie bezczynności i uzasadnione w przedmiocie przewlekłości postępowania. W dniu 16 stycznia 2026 r. podjęto zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. S. Jednocześnie wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia czy świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącej na dziecko N. S., wypłacone w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. jest nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym oraz w sprawie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W wyniku przeprowadzonego postępowania poinformowano skarżącą o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego (w postaci dodatku dyferencyjnego) na dziecko D. S. w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. Natomiast decyzją z dnia 25 lutego 2026 r. nr [...] uznano świadczenie wychowawcze na dziecko N. S., wypłacone skarżącej w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze oraz zobowiązano do jego zwrotu. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, a całość akt sprawy została przekazana do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej celem rozpatrzenia. W ocenie organu sprawa rozpatrywana była zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wynikającymi z nich procedurami, zatem skarga na bezczynność Wojewody nie jest zasadna. W tym stanie rzeczy, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu po upływie prawie 6 lat od momentu rozstrzygnięcia jej ponaglenia z 15 lipca 2020 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium"), które postanowieniem z dnia 22 lipca 2020 r. uznało ponaglenie na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko N. S. na okres zasiłkowy 2016/2017 za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że pismem z dnia 26 września 2019 r. Wojewoda Śląski zawiadomił skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania w części dotyczącej dziecka N. S. z uwagi na braki formalne wniosku i tym samym organ nie był bezczynny. Z uwagi na okres weryfikacji wniosku strony, który Wojewodzie Śląskiemu zajął ponad prawie 1,5 roku Kolegium uznało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania. Z analizy akt sprawy wynika również, że wniesione przez skarżącą ponaglenie w dniu 15 lipca 2020 r. było wynikiem wcześniejszego rozstrzygnięcia tut. Sądu. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Gl 133/19 Sąd odrzucił skargę skarżącej na bezczynność Wojewody Śląskiego z uwagi na brak ponaglenia. Z treści skargi skarżącej w tej sprawie wynikało, że skarżąca została skutecznie zawiadomiona o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania co sama w treści przyznała. Okoliczność ta ma znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ w treści skargi będącej przedmiotem procedowania skarżąca kwestionuje skuteczność takiego doręczenia twierdząc, że było ono nieskutecznie poprzez doręczenie osobie, która nie była domownikiem. Z akt sprawy wynika jednak bezspornie, że skarżąca o zakończeniu postępowania przez Wojewodę dowiedziała się z zawiadomienia o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania doręczonego jej w dniu 21 października 2019 r. W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma kwestia związana z upływem czasu od dnia zakończenia postępowania przez Wojewodę Śląskiego do momentu złożenia skargi przez skarżąca i odpowiedzią na pytanie, czy po tak długim okresie braku działania skarżącej skarga na bezczynność organu mogła zostać wniesiona skutecznie. W ocenie Sądu odpowiedzi na to pytanie udzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, dostępne w CBOSA. Zgodnie z tezą tej uchwały "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Wprawdzie orzeczenie to dotyczy decyzji ostatecznej a nie etapu wstępnego badania wymogów formalnych podania strony postepowania administracyjnego, ale w ocenie składu orzekającego przywołaną tezę można zastosować również do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego dotyczącego zakończenia postępowania wstępnego związanego z weryfikacja formalną wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. NSA stwierdził m.in., że "Należy zważyć, iż przepisy art. 149 § 1 pkt 1 - 3) p.p.s.a. kształtujące możliwości orzecznicze sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) mają charakter przepisów kompetencyjnych, których zastosowanie - we wszystkich przypadkach - piętnuje naruszające i art. 35 k.p.a. prowadzenie postępowania przez organ, nakazując w § 1 pkt 1) i pkt 2) tego artykułu określone działanie lub poprzestając na stwierdzeniu dopuszczenia się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co wynika z § 1 pkt 3) art. 149 p.p.s.a. Jak w odniesieniu do ostatniego przepisu, przyjął Sąd kierujący pytanie, wydany na tej podstawie wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość ma charakter deklaratoryjny stwierdzający retrospektywnie, "że w ściśle wyznaczonym okresie w przeszłości, dany organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, niezależnie od tego, czy w momencie wniesienia skargi postępowanie w sprawie zostało zakończone...". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, nie dyskutując z samym określeniem wydanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wyroku jako mającego deklaratoryjny charakter stwierdza, iż treść tego przepisu nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, zaś z samego "deklaratoryjnego" charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków, niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego orzeczenie zastało wydane. Stwierdzenie, na podstawie p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot, jak już była o tym wcześniej mowa, określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś (w) T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat (w) B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490)." Z akt postępowania wynika, że pismem z dnia 11 września 2018 r. skarżąca została wezwana do dostarczenia wyspecyfikowanych w piśmie dokumentów w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma pod rygorem pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia z powodu wymogów formalnych - art. 19 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenie do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Skarżąca otrzymała to wezwanie zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 19 września 2018 r. W dniu 25 września 2018 r. skarżąca dostarczyła o dochodzie uzyskanym za czerwiec 2016 r., umowę o pracę z dnia 1 lipca 2016 r. oraz kopię wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej. Z treści wezwania z dnia 11 września 2018 r. wynikało m.in., że skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku o świadczenie rodzinne w części IB pkt 7.3. W związku z wystąpieniem uzyskania przez Skarżącą dochodu po roku kalendarzowym 2014 Wojewoda stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji rozpoczęcie zatrudnienia nastąpiło w dniu 1 lipca 2016 r. Tym samym skarżąca powinna była dostarczyć dokument określający wysokość dochodu (pomniejszonego odpowiednio o zapłacony podatek składki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne) uzyskanego przez członka rodziny z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty – tj. sierpień 2016 r. Ten dokument nie został dostarczony przez Skarżącą do 26 września 2019 r., kiedy to Wojewoda zawiadomił ja o pozostawieniu wniosku w części dotyczącej córki N. bez rozpoznania zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu z 11 września 2018 r. Formalne wszczęcie postępowania administracyjnego nie nastąpiło i na tym etapie Wojewoda zakończył procedowanie wniosku Skarżącej. Niewątpliwie skuteczne zakończenie postępowania wstępnego przez Wojewodę oznacza, że nie można zarzucić temu organowi bezczynności w sprawie, która mogłaby być formalnie wszczęta, gdyby wniosek strony spełniał wszystkie warunki wymagane przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).