II SAB/Gd 51/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. M. na przewlekłość i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę.

Skarga pani L.M. (Skarżąca) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Wejherowie (PINB), w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 5 kwietnia 2024 r. pani M.B. wystąpiła z wnioskiem o legalizację uproszczoną budynku mieszkalnego o powierzchni 126 m2 oraz budynku na prowadzenie działalności gospodarczej o powierzchni 20 m2. Pismem z 11 kwietnia 2024 r. PINB wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne budynku mieszkalnego wraz pomieszczeniami gospodarczymi i garażem - stanowiącym jedną konstrukcyjną całość (obiekt o geodezyjnych nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...]) oraz budynku handlowego - sklepu (obiekt o geodezyjnych nr ewidencyjnych [...], [...]), usytuowanych na działkach nr [...], [...],[...] obr. [...] w R. przy ul. [...]. W dniu 18 kwietnia 2024 r. PINB wydał postanowienie w przedmiocie nakazania pani M.B. przedłożenia dokumentów legalizacyjnych budynku mieszkalnego wraz z pomieszczeniami gospodarczymi i garażem oraz budynkiem handlowym usytuowanych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w R.. Postanowienie zaskarżono do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB). WINB postanowieniem z 7 czerwca 2024 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W dniu 17 czerwca 2024 r. PINB rozdzielił prowadzone postępowanie administracyjne (wyłączenie części sprawy do odrębnego rozpoznania). Pod sygn. PINB-X-7141/20/2023 prowadzone było postępowanie administracyjne dotyczące budynku handlowego, które zakończyło się wydaniem rozstrzygnięcia - dla pani M.B. wydano decyzję o legalizacji budynku handlowego (sklep). Pod sygn. PINB.X.5140.2.2024 prowadzone jest natomiast postępowanie administracyjne dotyczące budynku mieszkalnego wraz pomieszczeniami gospodarczymi i garażem, usytuowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w R.. W dniu 12 grudnia 2024 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W dniu 18 kwietnia 2025 r. PINB wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz nałożył na panią L.M. i pana D.C. - współwłaścicieli działek nr [...], [...] obr. [...] w R. oraz panią M.B. - właścicielkę działek nr [...], [...] obr. [...] w R., obowiązek przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego działki. WINB postanowieniem z 16 lipca 2025 r, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WINB. W dniu 10 listopada 2025 r. Skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość PINB w prowadzeniu postępowania w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego wraz z pomieszczeniami gospodarczymi i garażem. Postanowieniem z 28 listopada 2025 r., PINB nakazał pani M.B. w terminie do 31 grudnia 2026 r. przedłożenie dokumentów legalizacyjnych. W wyniku wniesionego zażalenia WINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z 6 lutego 2026 r. zawiadomiono strony, że postępowanie administracyjne nie może być załatwione w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie wskazano nowy termin załatwienia sprawy do 31 marca 2026 r. Postanowieniem z 12 marca 2026 WINB ponownie nakazał pani M.B. w terminie do 31 grudnia 2026 r. przedłożenie dokumentów legalizacyjnych budynku mieszkalnego wraz pomieszczeniami gospodarczymi i garażem. Na postanowienie ponownie złożono zażalenie. Pismem z 28 maja 2026 r. WINB w ramach prowadzenia postępowania zażaleniowego zwrócił się do PINB o uzupełnienie materiału dowodowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 35 k.p.a., poprzez prowadzenie sprawy powyżej ustawowego terminu jednego miesiąca oraz prowadzenia sprawy w sposób przewlekły; art. 36 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazania przyczyn przewlekłości oraz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy; art. 37 § 6 pkt. 2 lit. b k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia przyczyn przewlekłości i brak ustalenia osób winnych przewlekłości oraz brak podjęcia środków zapobiegających przewlekłości; art. 105 § 1. k.p.a. w zw. z art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez brak umorzenia postępowania w sytuacji, w której budowa (rozbudowa i nadbudowa) budynku którego dotyczy postępowanie zakończyła się wcześniej aniżeli 20 lat od dnia złożenia przez Inwestora wniosku o legalizację w trybie uproszczonym; Mając na względzie powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy poprzez jej umorzenie w terminie 14 dni od otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności; stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, natomiast przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Wejherowie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 45.000,00 zł ewentualne w przypadku oddalenia niniejszego wniosła o zasądzenie na rzecz Skarżącej kwoty niższej według uznania sądu oraz zasądzenie od organu zwrotu na rzecz Skarżącej wszystkich kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Wyjaśnić należy, że bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a., ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. W przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość, jak już wyjaśniono, są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. wyroki NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22; z 17 marca 2020 r., II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Terminy załatwiania spraw administracyjnych określone zostały w art. 35 k.p.a. Zgodnie z jego § 1., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Co istotne, w myśl § 5 przywołanego wyżej art. 35 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Oceniając terminowość działania PINB, Sąd doszedł do przekonania, że organowi w dacie wniesienia skargi nie można przypisać ani bezczynności, ani przewlekłości w prowadzeniu postępowania w przedmiocie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego wraz z pomieszczeniami gospodarczymi i garażem. Podkreślenia wymaga, że prowadzone przez PINB uproszczone postępowanie legalizacyjne charakteryzuje się tym, że w jego ramach organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia (art. 49g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2026 r. poz. 524 ze zm.). Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie legalizacji, jednakże jest niezbędne do jego zakończenia wydaniem jednej z decyzji wskazanych art. 49i Prawa budowlanego. Co ważne, na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych przysługuje zażalenie do WINB (art. 49g ust. 3 Prawa budowlanego). Wniesienie tego zażalenia powoduje, że ten etap postępowania przeniesiony zostaje do merytorycznego rozpoznania przez organ drugiej instancji. Dopóty, dopóki WINB nie rozpozna zażalenia, nie jest możliwe kontynuowanie postępowania przez organ pierwszej instancji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, PINB postanowieniem z 12 marca 2026 r. nakazał pani M.B. w terminie do 31 grudnia 2026 r. przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, przy czym postanowienie to zostało zaskarżone do WINB przez pana D.C. W dacie wniesienia skargi, zażalenie było wciąż procedowane przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że PINB w dacie wniesienia skargi był prawnie pozbawiony możliwości wydania decyzji kończącej postępowanie (tj. decyzji o legalizacji bądź o nakazie rozbiórki). Jak już wyjaśniono, postanowienie nakazujące przedłożenie dokumentów legalizacyjnych stanowiło conditio sine qua non dalszych działań orzeczniczych organu pierwszej instancji. Dopóki kwestia legalności i zasadności tego postanowienia nie została ostatecznie przesądzona WINB, PINB nie miał podstaw prawnych do kontynuowania postępowania i podjęcia decyzji administracyjnej to postępowanie kończącej. Rozpoznawanie zażalenia przez WINB stanowiło obiektywną przeszkodę i powodowało zawieszenie kompetencji decyzyjnych organu pierwszej instancji w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, nie można mówić o bezczynności lub przewlekłości postępowania organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie ma on prawnej możliwości procedowania z uwagi na to, że sprawa została przekazana organowi odwoławczemu w celu rozpoznania środka zaskarżenia na postanowienie, którego wydanie jest warunkiem koniecznym kontynuowania i zakończenia postępowania. Trudno sobie wyobrazić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zobowiązanie PINB do wydania w określonym terminie aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), w sytuacji, w której organ nie ma prawnych możliwości do jego wydania. Istotą skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu do rozstrzygnięcia w określonym terminie sprawy jednakże wtedy, gdy jest to prawnie dopuszczalne. W tej sprawie, co już zostało wyjaśnione, PINB nie ma możliwości procedowania do czasu rozpoznania przez WINB odwołania pana D.C. od postanowienia z 12 marca 2026 r. Dodatkowo wskazać należy, że w niniejszej sprawie znamienne jest, że czas prowadzonego postępowania jest ściśle związany z korzystaniem przez strony postępowania z prawa do zażalenia postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych. Poza zaskarżeniem postanowienia z 12 marca 2026 r., wcześniej zażaleniami objęto również postanowienie: z 18 kwietnia 2024 r. oraz z 28 listopada 2025 r. W sprawie PINB wydał także postanowienie o zawieszeniu postępowania (18 kwietnia 2025 r.), które także objęte było zażaleniem do WINB. Konieczność rozpoznania tych zażaleń niewątpliwie stanowiła obiektywną przyczynę niemożności prowadzenia i zakończenia przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.