II SAB/Gd 34/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor sądowy WSA Adam Osik po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. R. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia postanawia: odrzucić skargę.

R. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim w przedmiocie ustalenia poziomu potrzeby wsparcia. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 19 lutego 2024 r. do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim (dalej jako "WZON") wpłynął wniosek R. R. o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia. Po przeprowadzeniu analizy formalno-prawnej wniosku i niestwierdzeniu braków formalnych, organ wyznaczył skład oraz miejsce i termin posiedzenia ustalającego poziom potrzeby wsparcia na dzień 8 października 2024 r. o czym, Wnioskodawca został poinformowany telefonicznie. Decyzja ustalająca poziom potrzeby wsparcia została wydana w dniu 16 października 2024 r. i nadana listem poleconym dnia 29 października 2024 r. W związku z niepodjęciem przesyłki w terminie przesyłka została zwrócona do WZON w dniu 15 listopada 2024 r. i na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. została uznana za doręczoną z dniem 15 listopada 2024 r. W dniu 28 lutego 2025 r. Wnioskodawca wniósł o wydanie duplikatu decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia. Duplikat został przekazany listem poleconym w dniu 14 marca 2025 r. i odebrany przez adresata dnia 9 kwietnia 2025 r. Pismem z 18 kwietnia 2025 r. R. R. wniósł wniosek o przywrócenie terminu wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z 27 maja 2025 r. WZON odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 10 marca 2026 r. Skarżący złożył ponaglenie, w związku z czym WZON ustalił, że mimo prawidłowego nadania postanowienia nie zostało ono doręczone do strony a Poczta Polska uznała przesyłkę za zaginioną. W skardze z 7 kwietnia 2026 r. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez WZON Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia jego postępowania oznaczonego sygnaturą WZON.9534.1.7662.2024.PD, 2) stwierdzenie, że przewlekłość ujawniona w postępowaniu oznaczonym sygnaturą WZON.9534.1.7662.2024.PD nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie WZON - w tym przypadku Wojewodzie Pomorskiemu, grzywny w wysokości odpowiadającej równowartości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, względnie grzywny w wysokości innej, aniżeli wskazana wyżej, ustalonej przez Sąd i adekwatnej do skali naruszenia lub 4) przyznanie od WZON - w tym przypadku Wojewody Pomorskiego, dla Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości odpowiadającej pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, względnie innej adekwatnej do skali naruszenia kwoty, według oceny Sądu, 5) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym ewentualnych kosztów zastępowania skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika, o ile takowy pełnomocnik przystąpi do skarżącego w toku postępowania, na dowolnym jego etapie. W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że w 2024 r. wobec Skarżącego została wydana decyzja dotycząca ustalenia poziomu potrzeb wsparcia. Decyzja ta zakładała przyznanie Skarżącemu punktacji umożliwiającej ubieganie się o świadczenie wspierające od ZUS począwszy od stycznia 2026 r. Z przyczyn niezawinionych Skarżący nie zdołał w terminie zaskarżyć owej decyzji i Skarżący ubiegał się o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności - działo się to w kwietniu 2025 r. W styczniu 2026 r. Skarżący złożył w ZUS wniosek o wypłatę świadczenia wspierającego - zgodnie z kwestionowaną uprzednio punktacją ustalającą poziom potrzeb wsparcia. ZUS odmówił jednak Skarżącemu wypłaty świadczenia w związku z faktem, że decyzja WZON ustalająca ów poziom potrzeb wsparcia jest nieostateczna. Wtedy też Skarżący zorientował się, że opieszałość organu w zakresie rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do odwołania od decyzji ustalającej poziom potrzeb wsparcia - rozpoznawana od kwietnia 2025 r. - blokuje wypłatę świadczenia wspierającego z ZUS. Początkowo decyzja odmowna ZUS ze stycznia 2026 r. została przez Skarżącego zinterpretowana w ten sposób, że organ WZON nadal rozpoznaje merytorycznie jego odwołanie - owo odwołanie skierowane do organu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu w kwietniu 2025 r. - taką też informację telefoniczną uzyskał Skarżący podczas rozmowy przeprowadzonej na infolinii WZON na przełomie stycznia i lutego 2026r. (w odpowiedzi Skarżący usłyszał od pracownika WZON, że w ciągu 2 tygodni Skarżący dostanie informację o terminie komisji odwoławczej). Po upływie owych 2 tygodni Skarżący, zaniepokojony brakiem informacji z WZON, listownie ponaglił organ w sprawie rozpoznania jego odwołania - będąc przekonanym, że termin do rozpoznania odwołania został mu skutecznie przywrócony. Skarżący nie miał pojęcia o tym, że WZON - rzekomo już w maju 2025 r.- odmówił Skarżącemu przywrócenia terminu, a co za tym idzie negatywnie rozpoznał jego odwołanie. Zaistniały więc już w maju 2025 r. okoliczności faktyczne umożliwiające wypłacenie Skarżącemu świadczenia wspierającego z początkiem stycznia 2026 r. - okoliczności natury formalnej nadal jednak blokowały takową wypłatę. Wobec nieodnotowania przez organ skuteczności doręczenia Skarżącemu - negatywnego dla niego - postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, w systemie elektronicznym WZON (komunikującym się z ZUS?) decyzja o ustaleniu poziomu potrzeb wsparcia była nadal "procedowana" (Skarżący zakłada, że tak też jego sprawę widział pracownik infolinii WZON, który zapewniał Skarżącego w rozmowie telefonicznej, że w ciągu 2 tygodni jego odwołanie będzie rozpoznane). Skarżący podkreślił, że na etapie rozpoznawania styczniowego wniosku Skarżącego ZUS nie wyjaśnił - zapewne z uwagi na brak dostępu do tak szczegółowych informacji o przebiegu postępowania - dlaczego wydana przez WZON wobec Skarżącego decyzja o ustaleniu poziomu potrzeb wsparcia jest nadal nieostateczna. Skarżący - skoro w kwietniu 2025 r. złożył do WZON odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu - w styczniu 2026 r. miał pełne prawo przypuszczać, że jego odwołanie jest rozpoznawane merytorycznie; podpowiadało mu to także doświadczenie innych osób z niepełnosprawnością oczekujących przez wiele miesięcy na wyznaczenie terminu dla zwołania komisji rozpoznającej merytorycznie odwołania od podobnych decyzji. Powyższe okoliczności naraziły Skarżącego na realną szkodę. Zaniechania organu rozpoznającego wniosek o ustalenie poziomu potrzeb wsparcia uniemożliwiły ZUS pozytywne rozpoznanie wniosku o wypłatę świadczenia w styczniu 2026 r. Problemy Skarżącego nie zostały przez niego w żaden sposób sprokurowane. Co istotne, o przyczynach leżących u podstaw uznania decyzji ustalającej poziom potrzeb wsparcia Skarżący dowiedział się dopiero pod koniec marca 2026 r., zaś decyzja ta - wskazująca na punktację istotną dla uzyskania świadczenia wspierającego "obowiązywać ma" tylko od stycznia 2026 r. do czerwca 2026 r., a po tym czasie wymagana będzie ponowna komisyjna analiza potrzeb niepełnosprawnego - Skarżący stracił więc także swoje miejsce w kolejce oczekujących na wydanie podobnej decyzji przedłużającej mu prawo do uzyskania świadczenia wspierającego. W normalnych okolicznościach, gdyby Skarżący już w 2025 r. uzyskał wiedzę o przebiegu i skutkach jego starań 'odwoławczych', mógłby - np. już we wrześniu 2025 r. - z powodzeniem skierować do właściwego WZON wniosek o ustalenie poziomu potrzeb wsparcia na kolejny okres - po czerwcu 2026 r. - aktualnie na rozpoznanie takiego wniosku osoby z niepełnosprawnością oczekują od 6 do 8 miesięcy; czas ten Skarżący utracił daremnie licząc na rozpoznanie odwołania przesłanego do organu w kwietniu 2025r., utracił też szansę na płynną wypłatę środków odzwierciedlających jego realne potrzeby związane ze stanem niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę WZON wniósł o jej oddalenie przypominając przebieg sprawy. Organ wskazał, że z uwagi na wpływ znacznej ilości wniosków, mimo podjęcia wszelkich możliwych działań organizacyjnych i czynności zmierzających do terminowego wydawania decyzji, czas rozpatrywania spraw był wydłużony względem terminów przewidzianych w art. 64b ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 913). Wnioski o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia rozpatrywane były z opóźnieniem ze względu na ich zbyt dużą ilość w stosunku do możliwości organizacyjnych i kadrowych WZON. W odniesieniu do zarzuconej w skardze przewlekłości organ podkreślił, że od dnia podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie wszelkie podejmowane czynności były istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ działał posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, nie podejmując działań zbędnych i prowadzących do wydłużenia postępowania. Pierwsze czynności podjęte zostały w październiku 2024 r. i w tym samym miesiącu została wydana i nadana do strony decyzja ustalająca poziom potrzeby wsparcia. W toku postępowania wystąpiły niezależne od organu opóźnienia związane z niepodjęciem przez Skarżącego przesyłki w wymaganym terminie, co wiązało się z późniejszym wydaniem duplikatu decyzji oraz z niedoręczeniem przez Pocztę Polską prawidłowo nadanego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast odnosząc się do zarzutu odmowy wypłaty świadczenie wspierającego WZON wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), organem właściwym do prowadzenia postępowania oraz wypłaty świadczenia wspierającego jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja ustalająca poziom potrzeby wsparcia stała się ostateczna po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w związku z brakiem złożenia w tym terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na podstawie analizy akt sprawy i weryfikacji poprawności danych w Elektronicznym Systemie Krajowym Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności WZON stwierdził, że brak było podstaw do uznania decyzji za nieostateczną. Postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie świadczenia wspierającego. Wskazane przez Skarżącego zarzuty dotyczące odmowy wypłaty świadczenia dotyczą postępowania w sprawie świadczenia wspierającego, dla którego rzeczowo nie jest właściwy WZON. Dodatkowo brak dołączonej do skargi kopii dokumentacji potwierdzającej odmowę wypłaty świadczenia stwarza niemożność precyzyjnego odniesienia się do zarzucanych nieprawidłowości. WZON podkreślił, że weryfikacja poprawności decyzji zarówno pod kątem prawidłowego zamieszczenia w systemach elektronicznych, jak i pod kątem formalno-prawnym nie wykazała nieprawidłowości. Nawiązując natomiast do zarzutu błędnego przekazania informacji w trakcie rozmowy telefonicznej przez pracownika WZON wyjaśniono, że w aktach sprawy brak jest notatki służbowej z rozmowy ze Skarżącym. Rozmowy telefoniczne nie są nagrywane, w związku z czym niemożliwym jest zweryfikowanie faktycznego przebiegu rozmowy ze Skarżącym. Jednocześnie WZON poinformował, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu widoczne jest dla wszystkich pracowników Zespołu zarówno w systemie EKSMOoN, jak i EZD, z których pracownicy korzystają w ramach swoich obowiązków służbowych. Ponadto, odnosząc się do kwestii terminu obowiązywania decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia WZON wyjaśnił, że zgodnie z art. 65b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 913) decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia wydaje się na okres, na który osoba została zaliczona do osób niepełnosprawnych na podstawie ostatecznego orzeczenia, jednakże na okres nie dłuższy niż 7 lat. W przedmiotowym postępowaniu Skarżący jako podstawę wydania decyzji wskazał orzeczenie nr PZOON 731.16197.223 wydane na okres do dnia 31 lipca 2026 r. Na tożsamy okres została wydana decyzja ustalająca poziom potrzeby wsparcia 22/007778/2024/1, co jest zgodnie z przywołanym przepisem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2025 r. poz. 1691), dalej jako k.p.a. I tak, bezczynność została zdefiniowana jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Skarżący zwalcza przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim pod numerem WZON.9534.1.7662.2924. Jak wynika z nadesłanych przez organ akt sprawy, ww. postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego z 20 lutego 2024 r. o wydanie decyzji określającej poziom potrzeby wsparcia. Decyzją z 16 października 2024 r. nr 22/007778/2024/1 WZON ustalił Skarżącemu poziom potrzeby wsparcia. W tym miejscu należy zauważyć, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. II OPS 5/19 (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu ww. uchwały wyjaśniono, że termin "w każdym czasie" wyrażony w przepisie art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącym prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającym dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326). NSA wskazał również, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność naruszałoby przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie, przyjęcie otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość) powodowałoby, że w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne byłoby prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. NSA zanegował tym samym pogląd o dopuszczalności nielimitowanego żadnym terminem orzekania w przedmiocie bezczynności (przewlekłości postępowania). W związku z powyższym kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) stan rzeczy musi być, w dacie wniesienia tej skargi, aktualny, nie zaś historyczny. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Przekładając powyższe na niniejszą sprawę skład orzekający doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przeszkoda do merytorycznego rozpoznania skargi. Skargę z 7 kwietnia 2026 r. wniesiono bowiem do organu w dniu (10 kwietnia 2026 r. do Wojewody, 15 kwietnia 2026 r. do WZON), w którym organ nie pozostawał już w stanie bezczynności i tym samym nie mógł działać przewlekle, skoro wcześniej (16 października 2024 r.) wydał decyzję załatwiając w ten sposób wniosek Skarżącego. Nawet gdyby – wbrew treści art. 44 § 4 k.p.a. – przyjąć, że Skarżącemu nie doręczono ww. decyzji, to wystąpił on w dniu 28 lutego 2025 r. z wnioskiem o wydanie duplikatu ww. decyzji (a zatem już wówczas wiedział o jej istnieniu) i zapoznał się z jej treścią w momencie doręczenia duplikatu tej decyzji, czego dowodem jest wniesienie przez Skarżącego w dniu 18 kwietnia 2025 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem (prawidłowo: wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyp. Sądu). Wniosek ten został przez WZON rozpoznany postanowieniem z 27 maja 2025 r. Zostało ono doręczone Skarżącemu dopiero w dniu 16 marca 2026 r. (z uwagi na zagubienie przesyłki przez Pocztę Polską S.A. i konieczność ponownego wysłania ww. postanowienia). Wszystkie ww. zdarzenia prawne nastąpiły przed skargą z 7 kwietnia 2026 r. nadaną w dniu 9 kwietnia 2026 r., która wpłynęła do Wojewody 10 kwietnia 2026 r. a do WZON w dniu 15 kwietnia 2026 r. W konsekwencji, nie można przypisać WZON bezczynności czy przewlekłości ani w postępowaniu z wniosku Skarżącego o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia w pierwszej instancji ani w postępowaniu z wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (prawidłowo: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyp. Sądu). Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wskazane w pkt 1-5a – przyp. Sądu) jej wniesienie jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Biorąc pod uwagą powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.