II SAB/Gd 25/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 r. r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Wójta Gminy w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 18 stycznia 2021 r. W. K. wniósł w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji w następującym zakresie: - zadłużenia gminy na dzień 26 listopada 2018 r., - zadłużenia gminy na dzień 31 grudnia 2020 r., - ilości środków finansowych wydatkowanych na zadania oświatowe w latach 2006 – 2020, - wykazu oczyszczalni z prawomocnym pozwoleniem na użytkowanie (z załącznikami pozwoleniami). Wnioskodawca poprosił o przesłanie informacji w formie wydruku na wskazany adres. Drugim pismem z tego samego dnia W. K. wniósł o: - wykaz kadencji radnego A. K. z wykazem dni i miesięcy oraz lat, - przedłożenie w formie odpisów zaświadczeń o wyborze, - wykaz zawiadomień i przedłożenie zawiadomień w formie odpisów o sesjach i komisjach we wszystkich komisjach i sesjach każdej kadencji, gdy pełnił funkcję radnego A.K., - czasy rozpoczęcia i zakończenia komisji i sesji ze wszystkich komisji i sesji każdej kadencji pełnienia funkcji radnego A. K., - wykaz diet kwotowo za prace w komisjach i sesjach rady gminy za każdą kadencję radnego A. K., - odpisy oświadczeń majątkowych złożonych przez radnego A. K. Przy czym wnioskodawca poprosił Wójta – jako organ prowadzący sprawę – o przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do jednostki prowadzącej, w której był zatrudniony radny A. K. - wykaz zaświadczeń o wyborze na radnego A. K. przedłożonych w jego zakładzie pracy z adnotacjami o potwierdzeniu wpływu w formie odpisów lub kserokopii potwierdzonych za zgodność kierownika jednostki lub kierownika zakładu pracy, - wykaz wniosków złożonych przez radnego A. K. o udzielenie zwolnienia na sesje rady gminy i komisje każdej kadencji w formie odpisów lub kserokopii potwierdzonych przez zakład pracy, - wykaz środków potrąconych z wynagrodzenia radnego A. K. za czas zwolnień za udział w sesjach i komisjach każdej kadencji radnego A. K., - wykaz dat i okresu przebywania na zwolnieniach i urlopach A. K. w trakcie pełnienia funkcji publicznych, - wykaz środków finansowych, jakie zwrócił radny A.K. swojemu zakładowi pracy w formie należności głównej i odsetek jako nieprawnie pobranej w zakładzie pracy, w którym pracował/ pracuje. Wnioskodawca poprosił o przesłanie informacji w formie wydruku pocztą na wskazany adres. W odpowiedzi na pierwszy wniosek pismem z 1 lutego 2021 r. Wójt udzielił następujących informacji: 1) W kwestii zadłużenia gminy K. – na dzień 26 listopada 2018 r. kwota zaksięgowanych kredytów i pożyczek wynosiła 10.096.286,17 zł, jednak z racji umów kredytowych zawartych do wskazanej daty kwoty wypłacane były w transzach, dlatego też wg zawartych umów zasadnym jest podanie zadłużenia gminy na koniec 2020 r., które wynosiło 10.675.348,04 zł. 2) Zadłużenie gminy K. na dzień 30 grudnia 2020 r. wynosiło 9.365.840,34 zł. 3) Ilość środków finansowych wydatkowanych na oświatę w latach 2006 – 2020: 2006 – 4.356.080,69 zł, 2007 – 4.837.484,55 zł, 2008 – 5.330.091,19 zł, 2009 – 5.870.892,98 zł, 2010 – 6.120.212,79 zł, 2011 – 6.309.710,12 zł, 2012 – 6.962.431,46 zł, 2013 – 6.889.174,97 zł, 2014 – 6.906.110,18 zł, 2015 – 6.971.473,47 zł, 2016 – 7.183.731,12 zł, 2017 – 7.137.671,29 zł, 2018 – 6.989.416,57 zł, 2019 – 7.292.927,75 zł, 2020 – 7.780.123,69 zł. Drugim pismem z 1 lutego 2021 r. Wójt wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia i wyjaśnienia, jakich oczyszczalni dotyczy zakres wnioskowanych informacji. Trzecim pismem z 1 lutego 2021 r., stanowiącym odpowiedź na drugi wniosek z 18 stycznia 2021 r., Wójt wyjaśnił, że w zakresie pkt 1 zgodnie z art. 24h ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oświadczenia majątkowe przechowuje się przez okres 6 lat, w związku z czym wnioskodawcy udostępniono oświadczenia z okresu 2014 – 2018 r. Natomiast w kwestii ostatnich 5 punktów drugiego wniosku Wójt poinformował, że nie dysponuje żądanymi informacjami. Czwartym pismem z 1 lutego 2021 r. Wójt wyjaśnił w odniesieniu do pierwszych 5 punktów drugiego wniosku, że zakres wnioskowanych informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż organ nie dysponuje żądanymi gotowymi zestawieniami. Wobec czego wezwano wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. Organ poinformował, że brak odpowiedzi może skutkować wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. We wniesionej w dniu 5 lutego 2021 r. skardze W. K. zarzucił Wójtowi bezczynność w rozpoznaniu jego wniosków z 18 stycznia 2021 r. Skarżący uznał, że udzielone odpowiedzi są niepełne i wymijające. Ponadto, organ uznał żądaną informację za informację przetworzoną, jednakże nie wydał decyzji odmownej. Dodatkowo, organ wskazał, że nie ma możliwości realizacji wniosku w żądanej formie, ale jednocześnie wyjaśnił powodów ani nie zaproponował innej formy udostępnienia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie jej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Przypomniano, że organ częściowo udzielił odpowiedzi, a w części wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca nie udzielił jednak odpowiedzi na wezwanie. Następnie wskazano, że skarga jest niezasadna, bowiem celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Z kolei ocena, co do bezczynności organu, dokonana musi być na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego. Rozpoznawane wnioski zostały złożone w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej, zgodnie z zgodnie z art 13 ust 1 której organ powinien udostępnić informację niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust 2 i art 15 ust 2 u.d.i.p. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w określonych w ustawie terminach organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynęły w dniu 18 stycznia 2021 r. oraz że 1 lutego 2021 r. wystosowano do skarżącego pisma wraz z załącznikami, w których ustosunkowano się do wszystkich punktów zawartych we wnioskach. W pozostałym zakresie organ podtrzymał swoje stanowisko co do braku właściwości w kwestii informacji dotyczących stosunku pracy radnego A.K. podczas pełnienia przez niego funkcji publicznej, a także w kwestii charakteru żądanej w pozostałym zakresie informacji jako informacji przetworzonej. Organ zauważył ponadto, że całkowicie niezrozumiałe jest stwierdzenie skarżącego, w którym zarzuca organowi brak możliwości realizacji wniosku w żądanej formie czy brak propozycji udostępnienia informacji wnioskodawcy w innej formie. Wyjaśniono bowiem, że informacje publiczne, którymi dysponuje organ, udostępnione zostały w formie wydruków, przesyłką poleconą wysłaną na adres wskazany we wniosku, zatem zgodnie z wnioskiem. Natomiast co do stwierdzenia skarżącego o udzieleniu odpowiedzi w sposób niepełny i wymijający organ odniósł się do treści wniosków i stwierdził, że zawierają bardzo ogólne żądanie w kontekście możliwych do udzielenia informacji, a ich interpretacja mogłaby doprowadzić do stwierdzenia, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Celem uniknięcia powyższego pismem z 1 lutego 2021 r. organ zobowiązał do sprecyzowania wniosków. Powyższa reakcja organu również nie może stanowić podstawy do sformułowania twierdzeń o jego bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest zarzucany w skardze brak aktywności (bezczynność) Wójta Gminy w odpowiedzi na wnioski skarżącego z 18 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Na wstępie wskazać należy, że pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 344/13, dostępny na stronie - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W przypadku wniesienia skargi do sądu po ustaniu stanu bezczynności, jak też zanim ten stan mógł się ukonstytuować w sensie prawnym - ten podstawowy cel skargi nie może być osiągnięty. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli organ podjął czynność lub wydał akt przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Podobnie należy ocenić sytuację, gdy skarga została wniesiona w trakcie podejmowanych przez organ, w przepisanym trybie, czynności zmierzających do doprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz także spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2015 r. sygn. akt VII SAB/Wa 27/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 93/16, - dostępne j.w.). Wprawdzie przepis art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności, jednakże ta forma rozstrzygnięcia będzie zastosowana przez sąd administracyjny w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. Ustawa o dostępie do informacji publicznej kreuje przy tym szczególne regulacje w aspekcie formy aktywności zobowiązanych podmiotów do procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz terminów w tym zakresie. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Nadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Ustawa wskazuje także na przesłanki ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej - w art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje m. in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tej ostatniej sytuacji, tj. gdy chodzi o dostęp do informacji przetworzonej, dostęp do informacji wiąże się z wykazaniem przez wnioskodawcę szczególnej istotności tego dostępu dla interesu publicznego. Powołana ustawa, oprócz procedury i trybu udostępnienia informacji publicznej, reguluje także zakres podmiotowy i przedmiotowy jej zastosowania. Jednakże dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), a taki status bez wątpienia posiada wójt gminy. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że na organie tym, jako organie administracji samorządowej, ciąży obowiązek udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Podobnie, sformułowane przez skarżącego żądania w pismach z 18 stycznia 2021 r. w zakresie udzielenia informacji in genere dotyczyło spraw publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p.), bowiem odnosiło się do - z jednej strony do funkcjonariusza publicznego (radnego) i sposobu realizacji przez niego zadań publicznych i związanego z tym wydatkowania środków publicznych, z drugiej zaś - do gospodarki finansowej gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego w aspekcie jej zadłużenia oraz realizacji zadań publicznych związanych z oświatą, czy gospodarką ściekami. Zgłoszone wnioski zatem wymagały podjęcia działań w trybie i na zasadach wynikających z u.d.i.p., co też nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy. Odnosząc bowiem powyżej przytoczone przepisy do tych okoliczności przypomnieć należy, że w odpowiedzi na wnioski z 18 stycznia 2021 r. organ: 1) częściowo udostępnił skarżącemu żądane informacje (w zakresie stanu zadłużenia gminy, wysokości wydatkowanych środków na zadania oświatowe z rozbiciem na poszczególne lata, oświadczeń majątkowych radnego za okres od 2014 roku do 2018 roku), 2) w zakresie informacji dotyczących stosunku pracy radnego z zakładem pracy, w którym był on zatrudniony pełniąc funkcję radnego – poinformował, że nie dysponuje tymi informacjami, 3) w odniesieniu do informacji dotyczących funkcjonowania oczyszczalni ścieków – wezwał wnioskodawcę do ich doprecyzowania w określonym zakresie, 4) w odniesieniu zaś do informacji w zakresie wykazu kadencji radnego, zaświadczeń o wyborze, wykazu zawiadomień w formie odpisów o sesjach i komisjach, w którym radny brał udział w każdej kadencji, czasu rozpoczęcia i zakończenia komisji oraz sesji rady oraz wykazu diet za pracę w komisjach i sesjach za każdą kadencję organ – uznając że w tym zakresie informacja wymaga przetworzenia – wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. W tych okolicznościach stwierdzić należy, wbrew stanowisku skarżącego, że organ nie pozostawał w bezczynności bowiem w nakreślonym w ustawie terminie, dokonawszy oceny charakteru poszczególnych informacji, objętych żądaniem – podjął w stosunku do nich różne czynności, mające na celu kompleksowe załatwienie wniosku. Jak wskazano powyżej, organ częściowo udostępnił informacje objęte wnioskami w drodze czynności materialno-technicznej, częściowo – wezwał do doprecyzowania zakresu żądanych informacji, a częściowo – do wykazania szczególnej istotności interesu publicznego, uznając że informacja będzie wymagała przetworzenia. Zasadnie też organ, wskazał wnioskodawcy, że nie będąc w posiadaniu części informacji objętych jego wnioskiem, niemożliwe jest ich udostępnienie. Wskazać w tym miejscu należy, że skarżący nie odpowiedział na wezwania organu z 1 lutego 2021 r., a więc nie doprecyzował swojego wniosku, ani też nie podjął próby uzasadnienia swego interesu, składając w organie – w dniu 5 lutego 2021 r. – skargę na jego bezczynność do sądu. Tym samym, nie współdziałając z organem w zakresie objętym wezwaniami z 1 lutego 2021 r., skarżący uniemożliwił ostateczne rozpoznanie jego wniosków. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że w ramach skargi na bezczynność sąd kontroluje wyłącznie to, czy organ pozostawał w bezczynności, a więc naruszył terminy rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji. Poza zakresem tej oceny pozostaje natomiast to, czy zasadne organ zakwalifikował informacje objęte tym wnioskiem jako wymagające przetworzenia. Dopiero bowiem w następstwie braku podjęcia próby wykazania interesu prawnego lub też jego niewykazania oraz wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji – kontrola legalności w ramach skargi na ww. decyzję mogłaby nastąpić w odrębnym postępowaniu sądowym. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku, gdy podmiot zobowiązany wbrew przepisom prawa: 1) nie udostępni informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2, w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., i w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), 2) nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, 3) nie podejmie innego działania mającego na celu rozpoznanie wniosku, np. poprzez poinformowanie pisemnie wnioskodawcy, że: a) informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), b) nie posiada informacji publicznej, c) żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, d) informacja nie stanowi informacji publicznej lub też 4) ze względu na przetworzony charakter – udostępnienie informacji wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jak wskazano powyżej ww. 14-dniowy termin, stanowi czasowe ramy, w których organ powinien podjąć ww. działanie związane z oceną wniosku i jego rozpoznaniem, co też nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy. Skoro więc w sprawie wójt Gminy przed wniesieniem skargi do sądu zareagował na wniosek skarżącego w sposób zgodny ze wskazanym powyżej trybem rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to tym samym na podstawia art. 151 p.p.s.a. wniesioną w sprawie skargę należało oddalić, gdyż organ nie pozostawał w bezczynności w jego rozpoznaniu. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego upoważniał go art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność organu.