II SAB/Gd 123/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Wojewody w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Starosty z dnia 14 lutego 2018 r.; II. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Wojewoda miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. L. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie przy tym z treścią art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sprawa niniejsza dotyczy skargi na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty z dnia 14 lutego 2018 r., mocą której odmówiono R.L. ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości O. W dniu 6 marca 2018 r. skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie za pośrednictwem organu I instancji. Odwołanie to zostało przekazane Wojewodzie przez Starostę wraz z aktami sprawy 16 marca 2018 r. W dniu 12 kwietnia 2018 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty z prośbą o wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego celem potwierdzenia przez niego aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W dniu 18 kwietnia 2018 r. Wojewoda poinformował skarżącego o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wskazał termin jej załatwienia na dzień 30 maja 2018 r. Zmianę terminu uzasadnił dużą ilością rozpatrywanych spraw, rozpatrywaniem ich według kolejności wpływu oraz koniecznością szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego w każdym postępowaniu. W dniu 25 maja 2018 r. Wojewoda ponownie poinformował skarżącego o niemożności załatwienia sprawy we wskazanym terminie, ustalając przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 21 września 2018 r. Konieczność wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy organ odwoławczy uzasadnił stopniem skomplikowania sprawy i wynikającą z tego powinnością dokonania pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego. W dniu 17 września 2018 r. Wojewoda po raz trzeci poinformował skarżącego o niemożności rozstrzygnięcia sprawy we wskazanym terminie i wyznaczył termin jej rozstrzygnięcia na dzień 11 stycznia 2019 r. Podobnie jak w piśmie z dnia 25 maja 2018 r. niemożność załatwienia sprawy we wskazanym terminie Wojewoda uzasadnił stopniem skomplikowania sprawy. Pismem z dnia 25 września 2018 r. skarżący, za pośrednictwem Wojewody, wniósł do Ministra Inwestycji i Rozwoju ponaglenie na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniesionego przez niego odwołania od decyzji Starosty z dnia 14 lutego 2018 r. Postanowieniem z dnia 19 października 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że ponaglenie złożone przez skarżącego nie jest uzasadnione. Analiza akt sprawy oraz wyjaśnień Wojewody doprowadziła Ministra Inwestycji i Rozwoju do stwierdzenia, że poinformowanie strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, podanie przyczyn takiego stanu rzeczy i wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, a przy tym brak upływu nowego terminu załatwienia sprawy nie stanowi podstawy do uznania, że organ drugiego stopnia prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Skargę na bezczynność organu odwoławczego skarżący złożył pismem z dnia 7 listopada 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 15 listopada 2018 r. W skardze tej skarżący zarzucił, że Wojewoda pomimo upływu blisko 10 miesięcy od dnia przekazania mu przez Starostę odwołania, do dnia wniesienia skargi, nie podjął praktycznie żadnej czynności mającej na celu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z kolei ustalając nowe terminy załatwienia sprawy powoływał się na dużą ilość spraw, rozpatrywanie ich według kolejności wpływu, a także na skomplikowany charakter sprawy oraz związaną z tym konieczność pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, przy czym nie podał żadnych szczególnych okoliczności decydujących o skomplikowanym charakterze przedmiotowej sprawy, jak również nie wskazał czynności, których podjęcie uniemożliwia jej terminowe załatwienie. Zdaniem zaś skarżącego, każde przedłużenie terminu rozstrzygnięcia sprawy winno być przez organ dostatecznie udokumentowane. Nadto, w ocenie skarżącego, duża ilość spraw rozpoznawana przez organ nie jest argumentem usprawiedliwiającym brak respektowania przez organ terminów załatwiania spraw określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Pismem z dnia 19 listopada 2018 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie. Następnie, decyzją z dnia 11 grudnia 2018 r., wydaną po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącego odwołania, Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 14 lutego 2018 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podał, że ze względu na dużą liczbę postępowań czas potrzebny na ich zakończenie uległ wydłużeniu, co uniemożliwiało zachowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Konieczność wydłużenia terminów uzasadnia również obowiązek analizy stanu prawnego i faktycznego każdej ze spraw, w tym przedmiotowej. W niniejszej sprawie niezbędne było wnikliwe zapoznanie się z materiałem dowodowym, który przekazany został do analizy w aktach pierwszej instancji. Wojewoda wskazał także, że wydając decyzję w dniu 11 grudnia 2018 r. zachował termin wskazany w piśmie z dnia 17 września 2018 r. Powołując się na orzecznictwo, Wojewoda podniósł, że w przypadku skargi na bezczynność w załatwieniu sprawy, gdy decyzja merytoryczna została wydana po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga R. L. spełnia wymogi formalne, warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpatrzenia, gdyż poprzedzona została ponagleniem skierowanym do właściwego organu wyższego stopnia tj. Ministra Inwestycji i Rozwoju, zawartym w piśmie z dnia 25 września 2018 r. Tym samym skarga spełnia warunek określony w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 37 § 1 Kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 Kpa). Co więcej, z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Merytorycznie rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd wziął pod uwagę, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 Kpa, stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie z art. 35 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że Wojewoda pozostawał bezczynny w rozpoznaniu odwołania skarżącego wniesionego od decyzji Starosty z dnia 14 lutego 2018 r. Niesporne jest bowiem, że w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. tj. do dnia 16 kwietnia 2018 r. Wojewoda nie rozpoznał odwołania skarżącego. W okresie od 16 marca 2018 r. do 19 listopada 2018 r. poza trzykrotnym zawiadomieniem strony o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu Wojewoda ograniczył się do skierowania w dniu 12 kwietnia 2018 r. pisma do Starosty z wnioskiem o uzyskanie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, które otrzymał w dniu 26 kwietnia 2018 r. Sąd podziela zaś reprezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z zarzutu bezczynności Wojewoda uwolnił się jednak w dniu 11 grudnia 2018 r., kiedy to wydał decyzję, mocą której uchylił decyzję Starosty z dnia 14 lutego 2018 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. Decyzja ta wydana została już po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie. Powyższe, uczyniło bezprzedmiotowym orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu lub podjęcia czynności. Z przepisu tego wynika bowiem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy decyzja ta lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli do daty orzekania przez Sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – mimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności a postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, Lex nr 463687). Dlatego też, Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Starosty z dnia 14 lutego 2018 r. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Wojewody w przedmiotowej sprawie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku. Wojewoda dopuścił się bowiem znacznej zwłoki w rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego. Odwołanie to wpłynęło bowiem do Wojewody w dniu 16 marca 2018 r. i zostało rozpoznane decyzją z dnia 11 grudnia 2018 r. Nie mogła przy tym odnieść skutku argumentacja organu, zawarta w odpowiedzi na skargę, a wskazująca, że prowadzi on dużą ilość spraw, które są rozpatrywane według kolejności wpływu, a nadto przedmiotowa sprawa ze względu na stopień skomplikowania wymagała pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji publicznej nie załatwia sprawy w terminie, a wskazując kolejne, nowe terminy załatwienia sprawy w sposób ogólnikowy wskazuje przyczyny zwłoki, jednocześnie nie podejmując jakiejkolwiek aktywności zmierzającej do merytorycznego zakończenia postępowania odwoławczego. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2095/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 9/15; wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2596/15 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymienia się również oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, z uwagi na znaczny okres bezczynności organu oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa Sąd orzekający uznał za celowe wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że zastosowanie środka w postaci wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego a wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a pełni również funkcję prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Wymierzona przez Sąd kwota, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w sprawie. Ponadto, w ocenie Sądu, już samo tylko stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu uprawnia do wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto po myśli art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.