II SAB/Gd 117/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. G. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Skarga I. G. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie udostępnienia informacji publicznej wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 22 października 2020 r., złożonym drogą elektroniczną, skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udostępnienie, poprzez przesłanie pocztą elektroniczną lub przez elektroniczną skrzynkę podawczą na adres [..], informacji publicznej w zakresie: - czy Urząd Miejski posiada certyfikat jakości dotyczący zarządzania dokumentacją (ISO 9001 lub równoważny) i jeżeli tak, jaka jednostka wydała stosowny certyfikat; - w jakim systemie lub w jaki sposób rejestruje się umowy zawarte przez A. ze szczególnym uwzględnieniem zasobów Gminy Miasta, w tym lokali i podwórek; - czy rejestr pozwala na zidentyfikowanie liczby podpisanych umów, stron które umowę podpisały, ich przedmiotu. Jeżeli nie w jaki sposób A. kontrolują zawierane przez siebie umowy szczególnie w odniesieniu do ich treści/stron i przedmiotu umowy w przedmiocie ich ilość podpisanych umów, stron podpisujących umowy, treści, odpowiedzialności i aktualizacji; - w jakim systemie rejestruje się korespondencję A. ze szczególnym uwzględnieniem jej treści, adresatów, nadawcy oraz przedmiotu korespondencji, jak również zaawansowania stanu sprawy; - jeżeli nie istnieje rejestr korespondencji w jaki sposób A. kontrolują obieg korespondencji, jej treść, nadawców, adresatów, stan sprawy; - czy istnieje rejestr dokumentów zatwierdzanych przez A. i w jaki sposób identyfikuje się ich ilość, treść, przedmiot, odniesienie do konkretnej korespondencji lub sprawy. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 4 listopada 2020 r., Prezydent Miasta poinformował, że Urząd Miejski posiada certyfikat zarządzania jakością na zgodność z normą ISO 9001:2015 wydany przez B. Wskazał także, że w celu pozyskania odpowiedzi na pozostałe pytania należy zwrócić się do A. na adres [..]. W piśmie z dnia 5 listopada 2020 r. skarżąca zauważyła, że wniosek o dostęp do informacji publicznej kieruje się do organu, którym w tym wypadku jest Prezydent Miasta. Wskazała przy tym, że o ile nie otrzyma pełnej odpowiedzi na wniosek do końca dnia uzna, że nie udzielono jej pełnej odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej, co wiązać się będzie ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. W kolejnym piśmie z dnia 5 listopada 2020 r. Prezydent Miasta wskazał, że odpowiedział jedynie na pierwsze pytanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż jest w posiadaniu tych informacji. Jednostką właściwą, która prawdopodobnie jest w posiadaniu pozostałych wnioskowanych informacji są zaś A. W związku z tym, w celu pozyskania odpowiedzi na pozostałe pytania należy zwrócić się do A. na adres[..]. W dniu 6 listopada 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie udzielenia odpowiedzi na złożony przez nią wniosek o udzielenie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek, jak i nie poinformował w terminie 14 dni o powodach opóźnienia w odpowiedzi na wniosek oraz nie podał terminu, w którym odpowiedź zostanie udzielona a ponadto nie wydał decyzji odmownej. Tym samym, w odniesieniu do części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje bezczynny. Skarżąca wniosła przy tym o: zobowiązanie Prezydenta Miasta do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi w sposób i w formie wyrażonej we wniosku; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, czy nieudzielanie informacji publicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zakres spraw wskazanych we wniosku, poza pytaniem dotyczącym certyfikatu jakości Urzędu Miejskiego (co do którego udzielono odpowiedzi), dotyczy spraw organizacyjnych A., stanowiącego jednostkę organizacyjną Miasta - odrębną od Urzędu Miejskiego, do którego wpłynął wniosek. Prezydent Miasta nie posiada informacji dotyczących wewnętrznej organizacji obiegu i rejestracji dokumentów w A. Skarżącej udzielono w ustawowym terminie informacji publicznej, w której posiadaniu był Prezydent Miasta (będący kierownikiem Urzędu Miejskiego, do którego wpłynął wniosek). Jednocześnie, skarżącej dwukrotnie wskazano A. jako podmiot, do którego winna skierować pytania objęte wnioskiem. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga I. G. nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 695) wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy). Z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika przy tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być zaś załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno–technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315). Tak samo, jeżeli podmiot, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia podmiot ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji. Z kolei, z bezczynnością organu w sprawie udzielenia informacji publicznej, mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). Przy czym, stosownie do przedstawionych wyżej poglądów, w doktrynie podkreśla się, że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek dotyczy informacji publicznej a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielania (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 291). Dlatego też, badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej oraz czy mieści się w jej obszarze. Przesądzenie powyższego, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W ocenie Sądu, Prezydent Miasta, do którego skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji (oprócz pytania pierwszego, co do którego Prezydent udzielił skarżącej odpowiedzi) dotyczącej działalności A. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jednocześnie, jak stanowi o tym treść art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa wyżej, będące w posiadaniu takich informacji. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest zatem określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Niewątpliwie, Prezydent Miasta jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże, brak jest podstaw do uznania, aby Prezydent Miasta był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji, które dotyczą działalności A. Zauważyć zaś w tym miejscu należy, że zakład A., których działalności dotyczyły złożone przez skarżącą we wniosku o udostępnianie informacji publicznej pytania, jak wynika z załącznika do uchwały Rady Miasta z dnia 27 lutego 2020 r., nr XX/520/2020, działa jako samorządowy zakład budżetowy Gminy Miasta a nadzór nad nim sprawuje Prezydent Miasta, poprzez właściwy merytorycznie Wydział Urzędu Miejskiego. Przedmiotem działania zakładu jest: 1) gospodarowanie, zarządzanie i administrowanie oraz władanie na innej podstawie prawnej komunalnymi nieruchomościami zabudowanymi i niezabudowanymi oraz innymi nieruchomościami przekazanymi w tym celu przez Gminę Miasta; 2) zabudowa, odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz modernizacja lub remont obiektów budowlanych i nieruchomości, o których mowa w pkt.1, a także utrzymywanie ich w należytym stanie technicznym; 3) dokonywanie zamian lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta na wniosek najemców, bądź samodzielne inicjowanie zamian tych lokali; 4) pośrednictwo w zamianie mieszkań z udziałem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta; 5) dozór przekazanych nieruchomości i majątku; 6) zapewnienie utrzymania czystości i porządku na przekazanych nieruchomościach; 7) obsługa finansowo-księgowa w zakresie realizacji umów, których stroną jest Gmina Miasta względem nieruchomości, o których mowa w pkt. 1; 8) windykacja należności związanych z używaniem nieruchomości komunalnych, w tym windykacja należności połączonych zakładów budżetowych–Przedsiębiorstw Gospodarki Mieszkaniowej oraz "[..]"; 9) archiwizowanie dokumentacji połączonych zakładów budżetowych – [..] oraz archiwizowanie wraz z obsługa dokumentacji zlikwidowanych jednostek organizacyjnych, dla których Gmina była organem założycielskim. Jednocześnie, z powołanej regulacji wynika, że kierownikiem A. jest dyrektor zakładu, który zarządza zakładem i reprezentuje go na zewnątrz, działa zgodnie z przepisami prawa, podejmuje decyzje samodzielnie i ponosi za nie odpowiedzialność. Powołane przepisy nie dają uprawnień Zakładowi - Kierownikowi Zakładu - do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta w jakichkolwiek sprawach. Z kolei, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1722/16 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że nawet w sytuacjach oczywistych składy orzekające są zmuszone dokonywać wykładni prawa przez rozstrzygnięcie, czy dany podmiot wchodzi w zakres władz publicznych (Bidziński M., Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w:) Bidziński M., Chamj M., Szustakiewicz P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C.J. Beck 2015 r.). Tym samym, Kierownik A., jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, jest samodzielnym podmiotem zobowiązany, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1722/16, https://orzeczeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, w realiach niniejszej sprawy Prezydent Miasta nie mógł zostać uznany za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej żądanej przez skarżącą a dotyczącej działalności A. Z uwagi na powyższe, Prezydentowi Miasta nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej w tym zakresie. Jeżeli bowiem żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu adresata wniosku powinien on zawiadomić o tym wnioskodawcę pismem, co też Prezydent Miasta uczynił. W piśmie z dnia 4 listopada 2020 r. i w piśmie z dnia 5 listopada 2020 r. Prezydent Miasta poinformował skarżącą, że w celu pozyskania odpowiedzi na pytania dotyczące działalności A. powinna ona zwrócić się do A. Sąd podkreśla przy tym, że Prezydent Miasta w pismach tych, wbrew stanowisku skarżącej, nie wskazał wydziału urzędu miejskiego, jako podmiotu właściwego do udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji publicznych ale A., wprawdzie podlegającą Prezydentowi, ale będące odrębnym organizacyjnie podmiotem. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej nie ma zaś zastosowania instytucja przekazywania wniosku do organu właściwego, tak jak ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym, procedowanym według przepisów kodeksu postepowania administracyjnego. Wynika to z treści art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 106). Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.