II SAB/Bk 72/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.),, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wójta Gminy Kobylin-Borzymy w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym w wyniku zmiany stanu wód na gruncie p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej A. B. kwotę 100 (sto) złotych uiszczonego wpisu sądowego. ,

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Pani A.B. zaskarżyła – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – bezczynność Wójta Gminy Kobylin Borzymy w przedmiocie wykonania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 17 grudnia 2020 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i wniosła o: (-) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wykonania decyzji SKO w Łomży z dnia 17 grudnia 2020 r. w określonym terminie; (-) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (-) wymierzenie Wójtowi Gminy Kobylin Borzymy grzywny; (-) przyznanie sumy pieniężnej. Skarżąca wskazała, że Wójt Gminy Kobylin Borzymy (będąc jednocześnie właścicielem drogi gminnej położonej w miejscowości Piszczaty Kończany) jest zobowiązany do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2020 r. Nr SKO.411/12/2020, którą nakazano wykonanie blokady dopływu wody do przepustu DN100 cm pod drogą poprzez zasypanie wlotu w miejscach zaznaczonych na załączniku do decyzji. Jednocześnie ten sam Wójt będąc jednocześnie organem administracji jest zobowiązany do wyegzekwowania od samego siebie w/w obowiązku. Jednakże nic nie robi w tym zakresie. SKO w Łomży postanowieniem z dnia 8 czerwca 2022 r. (SKO.402/1/2022) uznało, że Wójt dopuścił się bezczynności i zobowiązało go do załatwienia sprawy w terminie 30 dni. Od lipca 2022 r. Wójt systematycznie (co miesiąc) zawiadamia, że nie wykonana decyzji ze względu na trudny i skomplikowany charakter sprawy. Ostatnie zawiadomienie miało miejsce w dniu 22 czerwca 2023 r. i uzasadnione było: "trudnością i złożonością sprawy oraz wnikliwą analizą przez SKO". SKO w Łomży pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r. poinformowało, iż administracyjny tok w przedmiocie bezczynności organu został wyczerpany i skoro Wójt nie wykonał tej decyzji to należy wnieść skargę na bezczynność organu bezpośrednio do WSA w Białymstoku. Wójt Gminy Kobylin Borzymy nie wykonał w/w decyzji w sprawie, chociaż dawno upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1-3 k.p.a. Organ nie tylko nie przejawia jakiejkolwiek aktywności w sprawie, lecz także ignoruje wszelkie próby przymuszenia go do wykonania. W związku z powyższym złożenie skargi na bezczynność jest uzasadnione i konieczne. Odpowiadając na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Katalog zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów organów administracji publicznej zamieszczony jest w przepisie art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z powyższego wynika, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W analizowanym przypadku skarżąca domaga się wykonania przez Wójta decyzji Kolegium, mocą której Gmina Kobylin Borzymy została zobowiązana do wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Wobec bezczynności w tym zakresie skarżąca skorzystała z uprawnienia przewidzianego w art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479, dalej: "u.p.e.a.") i zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży ze skargą na bezczynność wierzyciela. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2022 r. SKO w Łomży, na podstawie art. 6 § 1a oraz art. 18 u.p.e.a., stwierdziło, że Wójt Gminy Kobylin-Borzymy dopuścił się bezczynności oraz m.in. zobowiązało organ do załatwienia sprawy w terminie do 30 dni od daty zwrotu akt. Wobec niewykonywania ww. decyzji ostatecznej skarżąca zwróciła się do tut. sądu ze skargą na bezczynność Wójta. Procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej unormowana została w cyt. ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną (wierzycielem) jest właściwy do orzekania organ I instancji, którym w sprawie jest Wójt Gminy Kobylin Borzymy. Zobowiązanym w sprawie jest natomiast Gmina Kobylin Borzymy (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel może nie podejmować czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli łączna wysokość należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. W myśl art. 6 § 1a u.p.e.a., na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Przepis art. 6 § 1a u.p.e.a. ustanawia specyficzny (szczególny) względem regulacji art. 37 k.p.a. środek prawny zapobiegania i zwalczania bezczynności wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, o której mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a. jest jedynym środkiem prawnym, który może być w takiej sytuacji wykorzystany przez osobę trzecią. Podmiotowi takiemu nie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Z uregulowania tego nie można wyprowadzić tezy, że podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym te, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są ograniczone treścią art. 6 § 1a u.p.e.a., co ogranicza również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ egzekucyjny w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, a zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznanie zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienie skargi (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 2628/21 i przywołane tam orzecznictwo oraz literatura przedmiotu). Analiza treści ww. przepisów wyklucza dla podmiotów wymienionych w art. 6 § 1a u.p.e.a. uprawnienie do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w tych przypadkach, gdy organ wyższego stopnia uwzględnił wniesioną skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a organ egzekucyjny (wierzyciel) tych czynności nie wykonuje. Nie ma zatem prawnej możliwości wnoszenia w trybie ogólnym, czyli na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. skargi na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) na takiej samej zasadzie, na jakiej dotyczy to postępowania rozpoznawanego (administracyjnego). Ten tryb jest bowiem wyłączony przez przepisy szczególne znajdujące się w ustawie egzekucyjnej. Inne stanowisko prowadziłoby do obejścia przepisów u.p.e.a. i niedozwolonej konkurencji trybów rozpatrywania skarg na bezczynność w sprawach egzekucyjnych (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Go 37/23). Skarżąca, jako podmiot którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, może kwestionować brak wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną składając skargę na bezczynność wierzyciela, o której mowa w art. 6 § 1 a u.p.e.a. Przy czym należy wyjaśnić skarżącej, że skarga taka może być wnoszona kilkukrotnie, jeżeli uzasadnione to będzie okolicznościami sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że miarodajny w tym zakresie będzie zarówno fakt niewykonania egzekwowanego obowiązku, jak też wystąpienie zmiany stanu faktycznego sprawy w stosunku do stanu ocenianego i rozstrzyganego w wyniku rozpoznania wcześniejszej skargi na bezczynność wierzyciela (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 1616/18, LEX nr 3059835). Ponowna skarga na bezczynność wierzyciela - Wójta Gminy Kobylin Borzymy w przedmiocie niewykonania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2020 r. powinna stać się zatem przedmiotem rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży. Wobec powyższego, ze względu na niedopuszczalność skargi sąd – na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. – orzekł o jej odrzuceniu. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.