II SAB/Bk 54/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. Z. na bezczynność Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z 19 stycznia 2026 r. Ł. Z. zwróciła się do Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania: 1) jaki charakter ma droga położona na działce o nr [...] (uprzednio nr [...]) obręb [...] gmina Juchnowiec Kościelny powiat białostocki woj. podlaskie: a) czy stanowi ona drogę wewnętrzną i czyją, czy też została zaliczona do kategorii dróg publicznych, b) czyją własność stanowi ww. droga oraz podanie nr KW drogi [...], c) czy droga nr [...] przebiega przez grunty prywatne, czy gminne, d) kto jest zarządcą drogi [...], e) czy droga nr [...] jest ogólnodostępna - z uwagi na fakt, że wypis z rejestru gruntów z 18 lipca 2025 r. (który załączyła) nie zawiera tych informacji. W piśmie z 23 stycznia 2026 r. Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny wyjaśnił, że: 1. droga (działka o nr [...]) ma charakter ogólnodostępny, a) ww. działka jest drogą wewnętrzną, niezaliczoną do kategorii dróg publicznych, b) zgodnie z ewidencją gruntów nieruchomość nie jest własnością Gminy, a jedynie pozostaje we władaniu samoistnym Gminy Juchnowiec Kościelny. Nieruchomość nie posiada urządzonej księgi wieczystej, c) droga (działka o nr [...]) przebiega po gruntach, które nie stanowią własności Gminy, a jedynie pozostają we władaniu samoistnym Gminy Juchnowiec Kościelny, d) zarządcą drogi jest Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny, e) droga ma charakter ogólnodostępny. W piśmie z 4 lutego 2026 r. wnioskodawczyni ponownie zwróciła się do Wójta o informację, czy przedmiotowa działka, która stanowi drogę z prawnym dostępem do dróg publicznych, została ujęta w zasobach gminy? W piśmie z 10 lutego 2026 r. Wójt wskazał, cytując przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2025 r. poz. 1145 ze zm.), że skoro ww. nieruchomość nie stanowi własności Gminy, nie może stanowić zasobu Gminy Juchnowiec Kościelny. W kolejnym piśmie, z 25 lutego 2026 r., wnioskodawczyni zwróciła się do Wójta o udzielenie dalszych informacji dotyczących statusu prawnego drogi oznaczonej jako działka nr [...], w szczególności podstaw uznania jej za drogę wewnętrzną, przyczyn niezaliczenia jej do kategorii dróg publicznych na podstawie ustawy z dnia 31 grudnia 1989 r., w myśl której wszystkie drogi z dniem 1stycznia 1999 r. przeszły na własność Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego i stały się drogami publicznymi w myśl ustawy o drogach publicznych; dlaczego działka ta zgodnie z ww. przepisami nie stała się własnością Gminy, co stało na przeszkodzie aby Gmina ją przejęła; sformułowała również pytanie o podstawy sprawowania przez gminę samoistnego posiadania oraz brak założenia dla działki księgi wieczystej oraz podstawy sprawowania zarządu nad nieruchomością, a także okoliczności zmian oznaczeń geodezyjnych działki (na jakiej podstawie oraz czyich wytycznych droga ogólnodostępna nr [...] została podzielona na działi nr [...], [...], [...] i kto nadał jej numer [...] i w jakim terminie). Skarżąca domagała się również wyjaśnienia udziału Gminy Juchnowiec Kościelny w postępowaniu sądowym dotyczącym zasiedzenia części działki nr [...]. W piśmie z 10 marca 2026 r. Wójt poinformował: I) działka nr [...] obr. [...] znajduje się we władaniu samoistnym Gminy Juchnowiec Kościelny, II) zgodnie z posiadaną wiedzą, działka nr [...] nie została podzielona na działki nr [...], [...] i [...]. Ponadto, zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.), organem odpowiedzialnym za ewidencję gruntów i budynków jest Starosta Powiatowy, III) wniosek do sądu o zasiedzenie działki nr [...] obr. [...] został złożony przez R. F., bez udziału Gminy Juchnowiec Kościelny. Kwestia stron postępowania sądowego należy do kompetencji sądu i to sąd uznał Gminę Juchnowiec Kościelny za uczestnika przedmiotowego postępowania. Jednocześnie w zakresie pytań o przesłanki prawne Wójt wskazał, że informacje w zakresie ocen, opinii, czy procesu decyzyjnego organów nie stanowią informacji publicznej. Organ nie prowadzi także wykładni, czy interpretacji przepisów, nie jest też odpowiedni do dokonywania ustaleń i ocen co do kwestii dotyczących stanu faktycznego w czasie wejścia w życie ustawy. Jako takie informacje te nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione w tym trybie. W piśmie z 27 marca 2026 r. wnioskodawczyni - powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") – ponownie wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej. Wskazała, że w jej ocenie odpowiedź Wójta z 10 marca 2026 r. ma charakter wymijający i nie odnosi się merytorycznie do zgłoszonych wcześniej żądań, wobec czego stanowi - w jej rozumieniu - przejaw bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W piśmie tym zawarła stwierdzenie, iż "Za tym jest to skarga na bezczynność Wójta, ponieważ droga [...] nie jest drogą prywatną pana Wójta". W ocenie autorki pisma żądane informacje dotyczące statusu prawnego spornej drogi odnoszą się do majątku publicznego oraz wykonywania zadań publicznych przez gminę, a tym samym mają charakter informacji publicznej. Podkreśliła ona, że dane dotyczące tego, czy droga stanowi własność gminy, czy pozostaje w jej zarządzie, jak również informacje o podstawie jej nabycia, przejęcia lub administrowania, podlegają - jej zdaniem - udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazywała również, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy jako aktu prawa miejscowego, który - w jej ocenie - również ma charakter informacji jawnej i powinien być udostępniony w trybie wnioskowym. W dalszej części pisma skarżąca sformułowała szczegółowe żądania, domagając się w szczególności wskazania: - w jakiej dacie Wójt miał "wejść w posiadanie" drogi nr [...] [...], - na jakiej podstawie prawnej Wójt miał uzyskać status zarządcy tej drogi oraz status "samoistnego posiadacza", w sytuacji gdy droga jest faktycznie użytkowana przez około 30 właścicieli działek, - kiedy miało dojść do wskazanych wyżej czynności oraz jaki jest aktualny status prawny drogi, - co czyni drogę nr [...] drogą wewnętrzną gminy, przy czym - jak wskazała skarżąca - informacja ta powinna być, jej zdaniem, oczywista dla organu. Skarżąca zarzuciła organowi brak rzetelnego odniesienia się do jej wniosku oraz wskazywała, że w gminie nie powinny funkcjonować nieujawnione lub niejasne stany prawne nieruchomości drogowych. Nadto, w jej ocenie, jako obywatel ma prawo do uzyskania pełnych informacji dotyczących nabycia drogi przez gminę, podstawy prawnej tego nabycia oraz jej aktualnego statusu. Zakwestionowała jednocześnie prawidłowość ustaleń dotyczących geodezyjnego pochodzenia i przekształceń spornej nieruchomości. Powołując się z kolei na informacje uzyskane od geodety wskazywała, że droga oznaczona jako nr [...] (nr [...]) miała powstać w wyniku komasacji gruntów, jednocześnie podważając prawidłowość tych ustaleń. W jej ocenie sporna droga istnieje od okresu sprzed II wojny światowej, a jej przebieg miał zostać udokumentowany na mapie geodezyjnej znajdującej się w zasobie Starostwa Powiatowego z 1958 r. Na poparcie swojego stanowiska powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące "art. 73 ustawy", wskazując że pojęcie "nieruchomości zajętych pod drogi publiczne" obejmuje nieruchomości, na których urządzono drogę, przy czym stan ten powinien istnieć przed 1 stycznia 1999r. W konkluzji podtrzymała żądanie udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni. Wójt potraktował ww. pismo z 27 marca 2026 r. jako skargę na bezczynność i przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że informacje dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostały zakwalifikowane przez organ jako stanowiące informację publiczną i udostępnione skarżącej w pismach z 23 stycznia 2026 r., 10 lutego 2026 r. oraz 10 marca 2026 r. Część żądań skarżącej wykracza jednak poza zakres pojęcia informacji publicznej. W ocenie organu, wobec udzielenia skarżącej odpowiedzi w ustawowych terminach oraz przekazania jej informacji, które stanowią informację publiczną, nie doszło do bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W trakcie postępowania przed sądem skarżąca kierowała do sądu, jak również do innych organów (oraz do wiadomości sądu), liczne pisma dotyczące statusu prawnego działki nr [...], domagając się m.in. wskazania numeru księgi wieczystej prowadzonej dla drogi, wykazania przez Wójta że zwracał się do Wojewody Podlaskiego z wnioskiem o uregulowanie statusu prawnego tej drogi (pismo z 4 maja 2026 r., k. 17); odpowiedzi na pytanie o powody występowania działki nr [...] w rejestrach gruntów prowadzonych przez Starostwo (pismo z 13 maja 2026 r., k. 30); reakcji na naganną, w jej ocenie, postawę Wójta w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pismo z 13 maja 2026 r., k. 37); uwzględnienia pisma Prokuratoru Rejonowej Białystok – Południe w Białymstoku z 8 maja 2026 r. (k. 86); wydania przez sąd orzeczenia reformatoryjnego (pismo z 18 maja 2026 r., k. 93) oraz ukarania organu (pismo z 18 maja 2026 r., k. 96). Wskazywała przy tym, że w jej ocenie historyczne mapy ewidencyjne potwierdzają publiczny charakter drogi oraz istnienie ustanowionych służebności przejazdu i przechodu. W piśmie z 18 maja 2026 r. (k. 96) stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżąca zarzuciła organowi przewlekłe i bezczynne prowadzenie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w obrębie [...]. Wyjaśniła, że organ błędnie kwestionował dostęp nieruchomości do drogi publicznej, ignorował historyczne mapy oraz dokumenty notarialne, a także posługiwał się sprzecznymi informacjami dotyczącymi statusu spornej nieruchomości. Skarżąca twierdziła ponadto, że doszło do nieuprawnionych zmian oznaczeń geodezyjnych działki, co miało prowadzić do odmowy wydania warunków zabudowy. Wskazywała również na toczące się postępowanie przygotowawcze dotyczące możliwości poświadczenia nieprawdy i nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej. Na poparcie swojego stanowiska przedłożyła dokumenty, w tym mapy ewidencyjne, wypisy z rejestru gruntów oraz liczną korespondencję prowadzoną z organami administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlegała załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznejna wniosek (art. 10 u.d.i.p.). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę czynności materialno-technicznej, tj. udostępnienia informacji lub pisma informacyjnego skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane w nim orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że na gruncie u.d.i.p. może dojść do bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej lub że nie posiada wnioskowanej informacji (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 62 – 63; S. Szuster [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, Lex/el 2003 r., uwagi do art. 10; wyrok WSA w Olsztynie z 12 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 84/22, publ. CBOSA). W wyroku z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2055/16, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zwrot "udostępnianie informacji" obejmuje także informację o nieposiadaniu żądanych dokumentów. Przyjmuje się, że w takiej sytuacji nie wystarczy nawet samo stwierdzenie nieposiadania, ale koniecznym jest wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Ma to na celu w szczególności umożliwienie osobie (podmiotowi) dochodzenie jej praw i oddalenie potencjalnego zarzucenia organowi bezczynności. Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - ma bowiem miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podejmuje wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Uwzględniając powyższe stwierdzić zatem należy, że rozpoznając skargę na bezczynność sąd w pierwszej kolejności weryfikuje, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej był obowiązany do jej udzielenia, a żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. - pozwala na ocenę skuteczności zarzutu bezczynności. Bezspornie Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny, jako organ władzy publicznej, należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Treść pytań zawartych we wnioskach skarżącej z 19 stycznia i 4 lutego 2026 r., a także częściowo we wniosku z 25 lutego 2026 r. mieściła się też w zakresie pojęcia informacji publicznej. Dotyczyła danych odnoszących się do nieruchomości pozostającej w dyspozycji podmiotów wykonujących zadania publiczne. Żądania te nie tylko odpowiadały więc szerokiemu rozumieniu pojęcia informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jako odnoszące się do spraw publicznych, ale wręcz dotyczyły kwestii stanowiących informacje publiczne expressis verbis wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" u.d.i.p. jako informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Przepisu tego nie wolno bowiem rozumieć wąsko, tzn. wyłącznie jako dotyczącego prawa rzeczowego bądź zobowiązaniowego przynależnego jednostce samorządu terytorialnego. Skoro bowiem jednostka ta, jak wynika z ewidencji gruntów, jest wpisana jako samoistnie władający działką nr [...], to mimo że nie mamy do czynienia z prawem własności lub innym prawem rzeczowym albo zobowiązaniem i w tym znaczeniu ze stricte majątkiem publicznym, a mamy do czynienia ze stanem faktycznym – ujawnienie tego w urzędowym rejestrze jakim jest rejestr gruntów obliguje organ (jednostkę) do objęcia tego stanu pojęciem informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, de facto jako informacji o majątku publicznym szeroko rozumianym. Tak też się stało w sprawie niniejszej, co nie budzi zastrzeżeń sądu. Niezależnie jednak od powyższego, nie wszystkie informacje i dane nawet dotyczące majątku publicznego (w znaczeniu szerokim) mogą być potraktowane jak informacja publiczna. Jako dotyczące informacji publicznej nie mogła być zakwalifikowana ta część pytań, która dotyczyła uzyskania wypowiedzi organu o charakterze ocennym, opiniotwórczym czy wręcz dokonania wykładni przepisów prawa, a także dokonywania ustaleń odnoszących się do stanu faktycznego istniejącego w chwili wejścia w życie określonych, historycznych regulacji prawnych, bądź wypowiedzi odnoszących się do faktów, którymi organ nie dysponuje lub o których nie ma wiedzy. Przy czym brak wiedzy organu o pewnych faktach lub niepodejmowanie pewnych działań, niezbędnych w ocenie skarżącej, może być oceniana w kontekście rzetelności gospodarowania i sprawowania funkcji publicznej, jednak nie może być podstawą zarzutu bezczynności w trybie dostępu do informacji publicznej. Przedmiotem prawa do informacji publicznej są bowiem dane, dokumenty i informacje pozostające w dyspozycji organu, nie zaś treści wymagające przeprowadzenia analiz prawnych, interpretacji przepisów, historycznej rekonstrukcji stanu prawnego nieruchomości, czy formułowania ocen zgodnych z oczekiwaniami wnioskodawcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku tworzenia nowych informacji ani podejmowania czynności zmierzających do wyjaśnienia przyczyn określonych działań organu, czy rozstrzygania sporów dotyczących praw do nieruchomości. Czym innym jest żądanie udostępnienia istniejącego dokumentu urzędowego odnoszącego się do statusu nieruchomości, a czym innym oczekiwanie przedstawienia przez organ własnej interpretacji skutków prawnych określonych zdarzeń lub rekonstrukcji historycznego stanu prawnego nieruchomości. Granica pomiędzy informacją publiczną a żądaniem dokonania oceny prawnej przebiega nie przez stopień złożoności pytania, lecz przez to, czy udzielenie odpowiedzi wymaga wytworzenia nowej wiedzy po stronie organu. Organ ma obowiązek udostępnienia wyłącznie informacji znajdujących się w jego posiadaniu. Nie jest natomiast zobowiązany do udostępnienia informacji, których nie posiada, nawet jeżeli – w ocenie strony – powinien je posiadać (por. wyroki NSA z 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03; z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2235/12; z 14 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1209/22). Prawo dostępu do informacji publicznej nie obejmuje obowiązku sporządzania nowych dokumentów, zestawień, analiz ani rekonstrukcji historycznego stanu prawnego nieruchomości wyłącznie na potrzeby wnioskodawcy. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej odnosi się bowiem do informacji już istniejących i pozostających w dyspozycji podmiotu zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kierowała do Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny kolejne wnioski o udostępnienie informacji dotyczących statusu prawnego nieruchomości, obejmujące m.in. kwestie charakteru drogi, własności, zarządu, ujęcia w zasobie gminnym oraz zmian oznaczeń geodezyjnych. W dalszej korespondencji kwestionowała stanowisko organu co do charakteru spornej drogi, powołując się na historyczne mapy ewidencyjne, akty notarialne oraz ustanowione służebności gruntowe. Organ udzielał odpowiedzi w ustawowych terminach (na każde z wystosowanych zapytań zmieścił się z odpowiedzią w terminie 14-dniowym wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazywał, że działka nr [...] pozostaje we władaniu samoistnym Gminy Juchnowiec Kościelny, nie stanowi jej własności zatem nie może stanowić elementu zasobu Gminy, nie posiada urządzonej księgi wieczystej, nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych (z czego wyprowadził, że jest drogą wewnętrzną), Wójt jest zarządcą tej drogi, która ma charkter ogólnodostępny, zaś informację będące podstawą zapisów w ewidencji gruntów posiada Starostwo Powiatowe jako organ zobowiązany do prowadzenia tej ewidencji. W zakresie dotyczącym ewidencji gruntów, zmian oznaczeń geodezyjnych oraz postępowania o zasiedzenie organ wskazywał więc właściwość innych podmiotów albo brak posiadania żądanych informacji. Wyjaśniał również, że pytania wymagające dokonania ocen prawnych, interpretacji przepisów lub rekonstrukcji historycznego stanu prawnego nieruchomości wykraczają poza zakres informacji publicznej. Porównując zakres składanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz zakres udzielonych odpowiedzi należy stwierdzić, że organ prawidłowo wywiązał się ze swoich obowiązków. Jednocześnie analiza treści składanych przez skarżącą pism stanowiących korespondencję z różnymi organami oraz uzyskiwanych odpowiedzi i dokumentów archiwalnych prowadzi do wniosku, że istota sporu pomiędzy stronami (skarżącą a Wójtem) dotyczy w rzeczywistości charakteru prawnego działki nr [...] (którą skarżąca oznacza jako działka nr [...], co stanowi dawny jej numer, przed połączeniem z działkami nr [...], [...], vide informacje na k. 31 i 109) oraz kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] obręb [...], pozostających w związku z postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. Przykładowo w piśmie z 18 maja 2026 r. skarżąca, zarzucając organowi bezczynność i przewlekłość, w istocie podważała prawidłowość działań organu związanych z odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] obręb [...], wskazując m.in. na błędne ustalenie braku dostępu do drogi publicznej oraz nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej. Jak wynika dalej z akt skarżąca nabyła działkę nr [...] na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z [...] kwietnia 2024 r., a kierowane przez nią wnioski o udostępnienie informacji publicznej zmierzały w istocie do wykazania, że działka nr [...] posiada status drogi publicznej. Decyzją z 23 kwietnia 2025 r. znak POR.6730.234.2024 Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego – właśnie z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej gminnej nr 267 przez działkę wewnęrzną stanowiącą nieurządzoną drogę gminną nr [...] (k. 59-60). Decyzja ta została uchylona przez SKO w Białymstoku decyzją z 10 lipca 2025 r. – z uwagi na "zbyt pochopne", jak wskazało Kolegium, przyjęcie przez Wójta, że nie jest spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej. Z powyższego zatem wynika, że główny spór między Wójtem Gminy Juchnowiec Kościelny a skarżącą dotyczy dostępności do drogi publicznej jej działki i ten spór stanowi rzeczywiste tło przedmiotowego sporu o informację publiczną, w którym skarżąca dąży do potwierdzenia publicznego charakteru drogi nr [...]. O ile jest to zrozumiałe z punktu widzenia interesu prawnego skarżącej, o tyle sąd nie może kontrolować organu udzielającego informacji publicznej w sprawie niniejszej pod względem tego, czy powinien podjąć i czy podjął wystarczające działania, aby uregulować stan prawny działki nr [...]. W sprawie o informację publiczną sąd jedynie kontroluje, czy w terminie i czy organ udzielił informacji publicznej, którą dysponował. A taka pozytywna ocena w sprawie niniejszej znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Tym samym sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, nie mógł skontrolować odpowiedzi udzielonych przez Wójta w pismach z 23 stycznia 2026 r., 10 lutego 2026 r. i 10 marca 2026 r. pod względem tego, czy jego działania dotychczasowe były wystarczające aby uregulować status prawny działki nr [...], czy jego odpowiedzi zawierają informacje na temat zagadnień, które poruszała skarżąca w pismach do innych organów; nie może więc sąd rozliczać Wójta z tego, czy działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej i dlaczego nie została nabyta na własność Gminy z dniem 1 stycznia 1999r., a także z pewnością sąd nie może w tej konkretnej sprawie ze skargi na bezczynność kontrolować Wójta pod kątem tego, jak prowadzi postępowanie z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy oraz jakich ustaleń merytorycznych w tamtym postępowaniu dokonuje (a tego, jak wprost wynika z pisma z 18 maja 2026 r., skarżąca się domaga). Ten ostatni wątek może być przedmiotem oceny w postępowaniu merytorycznym o ustalenie warunków zabudowy, chyba że skarżąca wniesienie skargę na bezczynność dotyczącą stricte postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ale nie jest to przedmiotem sprawy niniejszej. Inaczej rzecz ujmując okoliczności związane z postępowaniem o warunki zabudowy stanowią tło sporu w sprawie niniejszej i nie mają decydującego znaczenia dla oceny bezczynności organu. Skarżąca kwestionuje także użyte przez Wójta w odpowiedzi udzielonej w piśmie z 23 stycznia 2026 r. stwierdzenie, że działka nr [...] ma charakter ogólnodostępny. Istotnie, z materiałów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działka jest częściowo zabudowana budynkiem stodoły (pismo Wójta z 4 maja 2026 r. nr POR.6871.7.2025 (k. 34). W tym kontekście użyte przez organ w odpowiedzi na wniosek z 19 stycznia 2026 r. określenie "droga ogólnodostępna" należy ocenić jako odnoszące się wyłącznie do faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości, polegającego na braku fizycznych ograniczeń dostępu (np. zagrodzenia). Sam fakt faktycznego korzystania z nieruchomości przez nieokreślony krąg osób lub brak fizycznych ograniczeń dostępu nie przesądza jeszcze o zaliczeniu nieruchomości do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Inaczej rzecz ujmując droga (nieruchomość) ogólnodostępna nie jest jeszcze z samego tego faktu drogą publiczną. Okoliczność ogólnodostępności nie przesądza więc o kwalifikacji nieruchomości jako drogi publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Jeszcze raz zatem wskazać należy, że w ocenie sądu organ udzielił skarżącej odpowiedzi na wszystkie pytania, w terminach określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przekazując informacje pozostające w jego posiadaniu, a w pozostałym zakresie prawidłowo wyjaśnił, że żądania wykraczają poza zakres informacji publicznej. Tryb przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej nie służy bowiem rozstrzyganiu sporów dotyczących statusu prawnego nieruchomości ani zastępowaniu postępowań właściwych dla oceny przesłanek wydania decyzji administracyjnych. Prawo do informacji publicznej nie służy również prowadzeniu polemiki z organem ani wymuszaniu zajęcia stanowiska odpowiadającego oczekiwaniom wnioskodawcy. Ocena zasadności stanowiska organu co do statusu prawnego spornej nieruchomości pozostaje poza zakresem kognicji sądu w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda informacja odnosząca się do działalności organów władzy publicznej oraz wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym (por. wyroki NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 oraz z 21 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1059/22). Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje dostęp do informacji istniejących i pozostających w posiadaniu organu, odnoszących się do określonych faktów i stanów istniejących w chwili udzielania informacji (por. wyroki NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 136/22 oraz z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16 i z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12). W związku z tym wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2881/17). W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe domaganie się od organu dokonania ocen, analiz lub interpretacji, które nie przybrały postaci istniejącego dokumentu urzędowego, ani żądać wyjaśniania motywów podejmowanych działań (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 37/24). Organ w trybie informacji publicznej nie jest zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do dokonania przez organ wykładni przepisów (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 170/22, wyrok WSA w Lublinie z 28 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 139/22). Reasumując, ponieważ organ udzielił odpowiedzi w wystarczającym zakresie, a część żądań skarżącej wykraczała poza zakres informacji publicznej, gdyż zmierzała do dokonania ustaleń dotyczących statusu prawnego spornej nieruchomości oraz potwierdzenia stanowiska prezentowanego przez skarżącą w związku z postępowaniem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] obręb [...], przy czym informacje te nie mogły zostać uzyskane w trybie dostępu do informacji publicznej – brak było podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu nie była bowiem ocena prawidłowości stanowiska organu co do statusu prawnego spornej nieruchomości, lecz wyłącznie ustalenie, czy organ wykonał obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zakwalifikował skargę jako skargę na bezczynność, bowiem nie było podstaw do jej kwalifikowania jako skargi na przewlekłość postępowania. Organ udzielał odpowiedzi na kolejne pisma skarżącej w ustawowych terminach, podejmując czynności bez zbędnej zwłoki. Sama okoliczność, że odpowiedzi organu nie odpowiadały oczekiwaniom skarżącej, nie może prowadzić do uznania, że w sprawie wystąpiło zaniechanie w postaci bezczynności mające charakter rażącego naruszenia prawa. Natomiast zarzut przewlekłości pojawił się w piśmie skarżącej z 18 maja 2026 r. (k. 96), z tym że dotyczy on postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a zatem postępowania odrębnego od niniejszego, którego prawidłowości prowadzenia sąd w sprawie niniejszej nie kontrolował. W niniejszej sprawie Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny prawidłowo zastosował przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać też można, że liczne dokumenty załączone przez skarżącą do pism procesowych składanych sądowi mogły jedynie posłużyć jako punkt odniesienia dla oceny, czy reakcja Wójta na zapytania o informację publiczną była terminowa i prawidłowa w kontekście treści tych zapytań. Nie mogły jednak prowadzić do kontrolowania działań Wójta z punktu widzenia prawidłowości prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Małgorzata Roleder Elżbieta Lemańska Anna Bartłomiejczuk