II SAB/Lu 91/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. J., M. J., K. W. i T. K. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 czerwca 2025 r. w zakresie punktu pierwszego oraz punktu drugiego w części obejmującej żądanie dokumentów stanowiących podstawę nabycia służebności przesyłu; II. stwierdza, że bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. solidarnie na rzecz K. J., M. J., K. W. i T. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z 18 czerwca 2025 r. K. J., M. J., K. W., K. K. i T. K. złożyli wniosek o udostępnienie przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. (dalej: MPWiK) informacji publicznej poprzez: 1) przedstawienie pełnej dokumentacji prawnej i technicznej dotyczącej przebiegu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] położonej przy al. [...] w L.; 2) wskazanie daty rzekomego nabycia służebności przesyłu oraz okazania dokumentów stanowiących podstawę tego nabycia (m.in. operaty, mapy, protokoły); 3) udowodnienie, że infrastruktura była widoczna, trwała i znana właścicielom nieruchomości przez cały okres użytkowania, co jest warunkiem zasiedzenia zgodnie z art. 292 w zw. z art. 172 Kodeksu cywilnego; 4) wyjaśnienie, dlaczego do tej pory nie ujawniono służebności przesyłu w księdze wieczystej nieruchomości, pomimo wykorzystywania tej infrastruktury przez przedsiębiorstwo; 5) wskazanie, czy MPWiK podejmowało działania zmierzające do ujawnienia służebności przesyłu lub zawarcia stosownej umowy z właścicielami nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe żądania MPWiK w L. w piśmie z 21 lipca 2025 r. wyjaśniło, że informacje objęte pkt 1, 3, 4 oraz 5 wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Odnośnie zaś do żądania dotyczącego "przedstawienia pełnej dokumentacji prawnej i technicznej dotyczącej przebiegu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce [...]" MPWiK wskazało, iż stanowi on zbiór różnego rodzaju dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu. Dokumenty te są nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym takich, którym można przypisać cechę publicznych. Nie będą jednak stanowić informacji publicznej zawarte w tych dokumentach treści dotyczące działalności spółki nie związanej z wykonywaniem przez nią zadań publicznych, czy też jej majątku. Wobec powyższego wniosek w tym zakresie winien być doprecyzowany w taki sposób, aby nie było wątpliwości jaki konkretnie dokument ma zostać udostępniony. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi cechować się konkretnością, a nie odnosić się do bliżej nieokreślonego zbioru dokumentów. Odnośnie zaś do żądania zawartego w pkt 2, tj. wskazania daty nabycia służebności, MPWiK wyjaśnił, iż odpowiedź w tym zakresie została udzielona w korespondencji mailowej z dnia 27 maja 2025 r. Natomiast żądania zawarte w pkt 3- 5 nie stanowią informacji publicznej, bowiem nie odnoszą się do sfery faktów, czy też informacji mających odzwierciedlenie w posiadanych przez MPWiK dokumentach. W skardze na bezczynność MPWiK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskodawcy zażądali zobowiązania MPWiK do rozpoznania wniosku, stwierdzenia, że MPWiK dopuściło się bezczynności w tym zakresie oraz o zasądzenie od MPWiK na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W pismach procesowych z 21 lipca 2026 r., z 25 lipca 2026 r. oraz z 28 sierpnia 2025 r. skarżący zażądali ponadto wymierzenia MPWiK najwyższej przewidzianej prawem grzywny oraz przyznania im od organu najwyższej dopuszczalnej sumy pieniężnej z tytułu naruszenia prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę MPWiK wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na wniosek skarżących. Skarga K. K. została prawomocnie odrzucona postanowieniem tutejszego Sądu z 10 września 2025 r. Sprawa ze skargi K. J., M. J., K. W. i T. K. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 u.d.i.p. i obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że MPWiK w L., jako spółka komunalna wykonująca zadania publiczne z zakresu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Na wstępie należy podnieść, że w piśmie z 18 czerwca 2025 r. stanowiącym uzupełnienie i sprecyzowanie wcześniejszej korespondencji z MPWiK z maja 2026 r. oraz z 3 czerwca 2026 r., skarżący sformułowali żądania składające się na wniosek o informację publiczną. Pierwsze żądanie obejmuje udostępnienie pełnej dokumentacji prawnej i technicznej dotyczącej przebiegu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] położonej przy al. [...] w L.. Sąd podziela stanowisko spółki, że tak ogólnie sformułowany wniosek o udostepnienie informacji publicznej nie mógł zostać uwzględniony. Ma rację MPWiK, że "dokumenty te są nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym takich, którym można przypisać cechę publicznych. Nie będą jednak stanowić informacji publicznej zawarte w tych dokumentach treści dotyczące działalności spółki nie związanej z wykonywaniem przez nią zadań publicznych, czy też jej majątku. Wobec powyższego wniosek w tym zakresie winien być doprecyzowany w taki sposób, aby nie było wątpliwości jaki konkretnie dokument ma zostać udostępniony. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi cechować się konkretnością, a nie odnosić się do bliżej nieokreślonego zbioru dokumentów". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w przypadku nieprecyzyjnego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ nie ma podstawy prawnej do żądania usunięcia braków podania poprzez jego doprecyzowanie, lecz powinien udostępnić informacje w takim zakresie, w jakim żądanie wynika z wniosku w sposób nie budzący wątpliwości. To na podmiocie wnoszącym o udostępnienie informacji publicznej ciąży obowiązek sformułowania wniosku w sposób na tyle jednoznaczny i precyzyjny, by mógł on zostać rozpoznany w pełnym oczekiwanym przez stronę zakresie. Brak jest przeszkód do ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji, sformułowanego już w sposób umożliwiający jego jednoznaczne odczytanie (por. m. in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2015 r., II SAB/Po 78/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 września 2016 r., II SA/Łd 455/16). Wprawdzie skarżący sprecyzowali powyższe żądanie, ale uczynili to dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym po wniesieniu skargi, w piśmie z 25 lipca 2025 r. stanowiącym uzupełnienie zarzutów skargi (k. 35 akt sądowych), czego Sąd już nie mógł uwzględnić. W punkcie drugim wniosku z 18 czerwca 2025 r. skarżący domagali się wskazania daty rzekomego nabycia służebności przesyłu oraz okazania dokumentów stanowiących podstawę tego nabycia (m.in. operaty, mapy, protokoły). Żądanie okazania tych dokumentów wchodzi również w zakres żądania sformułowanego w punkcie pierwszym wniosku. Stwierdzić należy, że wniosek skarżących dotyczący udostępnienia dokumentów stanowiących podstawę nabycia służebności przesyłu (m.in. operaty, mapy, protokoły) na działce nr [...] położonej przy al. [...] w L. dotyczy informacji publicznej, która może być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wnioskowane informacje stanowią niewątpliwie informację publiczną, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ oraz pkt 5 lit. d/ u.d.i.p. (treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć; dane o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach). W konsekwencji powyższego Sąd uznał w tym zakresie bezczynność MPWiK i zobowiązał spółkę do rozpoznania wniosku z dnia 18 czerwca 2025 r. w zakresie punktu pierwszego oraz punktu drugiego w części obejmującej żądanie dokumentów stanowiących podstawę nabycia służebności przesyłu w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W szczególności uznając, że informacja, o którą zwrócili się skarżący w powyższym zakresie, ma walor informacji publicznej, należy ją udostępnić, bądź – o ile zajdą określone w ustawie przesłanki – odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej (punkt I sentencji wyroku). W ocenie Sądu stwierdzony powyższej stan bezczynności nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), gdyż w istocie dostrzeżona bezczynność była wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (pkt II wyroku). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 r., II SAB/Kr 242/21). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4394/21, WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2022 r., II SAB/Ol 182/21). Taka sytuacja jednak nie ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Bezczynność podmiotu obowiązanego, jak wynika z akt sprawy, a także z odpowiedzi na skargę, nie ma swojego źródła w działaniu MPWiK, które można zinterpretować jako unikanie udzielenia informacji. Z tego też względu nie ma podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W działaniach spółki nie ma złej woli, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest również fakt, że udostępnianie informacji publicznej, jakkolwiek istotne, nie jest jednak głównym zadaniem spółki komunalnej. W konsekwencji powyższego Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ani zasądzenie kwoty pieniężnej na rzecz skarżących na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. i skargę w tym zakresie oddalił w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu nie ma racjonalnych powodów, aby piętnować błędy spółki nie mające charakteru rażącego. Takie instrumenty jak grzywna czy zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżących powinny być stosowane wyłącznie w przypadku rażącego naruszenia prawa przejawiającego się w istotnym lekceważeniu obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego zachowania nie można przypisać MPWiK w rozpoznawanej sprawie. Sąd oddalił również skargę w zakresie, w jakim obejmuje zawarte w punkcie drugim wniosku żądanie wskazania daty rzekomego nabycia służebności przesyłu, a także w zakresie, w jakim obejmuje punkt 3, 4 i 5 wniosku. Objęte punktem drugim wniosku wskazanie daty nabycia służebności przesyłu nastąpiło już w piśmie z 26 maja 2025 r. (korespondencja mailowa w odpowiedzi na pismo M. J. z 26 maja 2025 r. Jako datę nabycia służebności przesyłu spółka wskazała 30 grudnia 1991 r.). W tym zakresie odpowiedź została zatem udzlieona. Z kolei w piśmie z 8 lipca 2025 r. MPWiK udzieliło odpowiedzi na objęte punktem czwartym wniosku pytanie, dlaczego do tej pory nie ujawniono służebności przesyłu w księdze wieczystej nieruchomości, pomimo wykorzystywania tej infrastruktury przez przedsiębiorstwo. Spółka wskazała bowiem, że "do powstania służebności jako ograniczonego prawa rzeczowego nie jest wymagany wpis do księgi wieczystej. Inaczej mówiąc, wpis nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny. Oznacza to, że służebność powstaje niezależnie od tego, czy i kiedy zostanie wpisana do księgi wieczystej (...)" (k. 39-40 akt sądowych). Sąd podziela stanowisko spółki, że udowodnienie, że infrastruktura była widoczna, trwała i znana właścicielom nieruchomości przez cały okres użytkowania, a także wskazanie, czy MPWiK podejmowało działania zmierzające do ujawnienia służebności przesyłu lub zawarcia stosownej umowy z właścicielami nieruchomości nie są informacjami publicznymi. Żądania te nie odnoszą się do sfery faktów, czy też informacji mających odzwierciedlenie w posiadanych przez spółkę dokumentach. Samo sformułowanie wniosku jako żądanie "udowodnienia" pewnych okoliczności z istoty swej eliminuje taki wniosek z kategorii informacji publicznej. Odnosząc się zaś do pytania, czy MPWiK podejmowało działania zmierzające do ujawnienia służebności przesyłu lub zawarcia stosownej umowy z właścicielami nieruchomości, należy wskazać, że do kategorii informacji publicznej podlegającej udostępnieniu należą co najwyżej rezultaty działań, nie zaś same czynności zmierzające do ich osiągnięcia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając skarżącym kwotę 100 zł, obejmującą wpis od skargi (pkt IV sentencji wyroku). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.