II SAB/Bk 29/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w przedmiocie wniosku o unieważnienie decyzji w sprawie zabezpieczenia ściany studni chłonnej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku do wydania aktu, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pani B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w związku z jej wnioskiem o unieważnienie decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. znak: 408.145/F-18/2/2022. Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 23 listopada 2022 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji (data wpływu do organu 28 listopada 2022 r.). SKO przesłało pismo z dnia 21 grudnia 2022 r. z zawiadomieniem, że zostało wszczęte wskutek tego wniosku postępowanie i jednocześnie poinformowało o możliwości wnoszenia uwag i wniosków. Skarżąca dodała, że po wniesieniu uwag nie otrzymała decyzji, ani żadnej informacji, w tym dotyczącej przedłużeniu terminu, w związku z czym w dniu 22 lutego 2023 r. wniosła ponaglenie. Organ uznał ponaglenie za bezzasadne, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 marca 2023 r. co w ocenie skarżącej nie zmienia faktu, że do dnia ponaglenia organ pozostawał w tej sprawie bezczynny i powinien zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego ustalić osobę winną za taki stan rzeczy i wyciągnąć konsekwencje. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku skarżącej było rozciągnięte w czasie, jednakże było to spowodowane głównie okolicznością prawie równoczesnego wniesienia przez B. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargi na decyzję z dnia 14 listopada 2022 r. Wiązało się to z koniecznością udzielenia odpowiedzi na skargę i przekazania akt sprawy do WSA. Sąd ten postanowieniem z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bk 36/23 zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i zwrócił akta sprawy do SKO, co nastąpiło w dniu 21 lutego 2023 r. Skarżąca była informowana kolejnymi pismami o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz przyczynach zwłoki. Udzielono też odpowiedzi na ponaglenie skarżącej w tej sprawie, wskazując na skierowane do niej pisma o przebiegu postępowania. Kolegium poinformowało jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie została już wydana decyzja z dnia 24 marca 2023 r. znak: 408.155/F-14/XIV22 stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. w części. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2023 r. skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje w całości skargę. Jej zdaniem wydanie w dniu 24 marca 2023 r. decyzji nie zmienia faktu, iż do dnia ponaglenia SKO w Białymstoku pozostało bezczynne. Natomiast w piśmie z dnia 6 marca 2023 r. będącym odpowiedzią na ponaglenie określono datę rozstrzygnięcia w sprawie na dzień 15 marca 2023 r., którego również nie dotrzymano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że skarżąca wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), dopełniając wymogu wyczerpania środków zaskarżenia bowiem wniosła ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a." (pismo z dnia 22 lutego 2023 r.).Tym samym, wniesioną skargę uznać należało za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Obowiązujące organ terminy załatwiania spraw są następujące (art. 35 k.p.a.): bez zbędnej zwłoki w przypadku spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 1 i 2); nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (§ 3). O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r. II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r. II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. I OSK 934/14; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. I OSK 974/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia czy organ pozostaje w bezczynności nie mają znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16, dostępny w CBOSA). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1420/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Bk 43/05, oba dostępne w CBOSA). Skarga na bezczynność pełni zatem funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Ocenę, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, należy przeprowadzić uwzględniając sposoby i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie. Niezbędne jest również wskazanie, że zgodnie z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z nadesłanych sądowi akt wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania B. K., decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. znak: 408.145/F-18/2/2022 uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy P. z dnia 28 października 2022 r. i orzekając reformatoryjnie nakazało A. M., posiadaczowi nieruchomości nr ewid. [...], położonej w obrębie M., zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie do 31 maja 2023 r. oraz umorzyło postępowanie w sprawie zasypania wykopu po likwidacji zbiornika na nieczystości. Skarżąca zwróciła się do stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wniosek ten wpłynął do organu 28 listopada 2022 r. Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji informując jednocześnie o możliwości wnoszenia uwag i wniosków. Z prawa tego skorzystała skarżąca nadsyłając w dniu 2 stycznia 2023 r. uwagi. Pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. Kolegium zawiadomiło A. M. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. W piśmie z dnia 5 stycznia 2023 r. organ zawiadomił na podstawie art. 36 k.p.a., że ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, postępowanie w sprawie zostanie zakończone do 29 stycznia 2023 r. W nadesłanych aktach brak jest dowodu wyekspediowania tego pisma do stron postępowania. W kolejnym piśmie z dnia 27 stycznia 2023 r. organ zawiadomił w trybie art. 36 k.p.a., że sprawa nie zostanie zakończona do 29 stycznia 2023 r. ze względu na przekazanie akt sprawy do sądu w związku ze skargą na decyzję z dnia 14 listopada 2022 r. Organ poinformował, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi niezwłocznie po zwrocie akt ze WSA. Również i w tym przypadku w aktach brak jest dowodu nadania pisma stronom postępowania. Pismem z dnia 22 lutego 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie, które zostało uznane za niezasadne. W dniu 10 marca 2023 r. skarżąca złożyła do sądu skargę na bezczynność SKO. Decyzją z dnia 24 marca 2023 r. znak: 408.155/F-14/XIV/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku stwierdziło nieważność decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. w części nakazującej A. M. zabezpieczenie ściany studni chłonnej. Analizując przedstawiony tok postępowania sąd stwierdza, że organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy wynikającego z Kodeksu postępowania administracyjnego. Po wszczęciu postępowania w dniu otrzymania przez Kolegium żądania skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji (28 listopada 2022 r.), zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a. organ wydał dopiero w styczniu 2023 r., przy czym brak jest dowodu, że pisma znajdujące się w aktach zostały wyekspediowane do stron postępowania. Skarżąca utrzymuje zaś konsekwentnie, że żadnego z tych pism nie otrzymała. Niezależnie od powyższego przyczyny, w związku z którymi Kolegium uznało, że nie jest w stanie załatwić wniosku skarżącej w terminie kodeksowym, nie mogą uwolnić organu spod zarzutu bezczynności. W pierwszym rzędzie organ powoływał się na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, tymczasem w aktach nie ma śladu podjęcia czynności w tym kierunku, również treść decyzji z dnia 24 marca 2023 r. nie wskazuje, aby organ przeprowadzał dodatkowe postępowania wyjaśniające. Poza tym Kolegium miało poinformować o niemożności załatwienia sprawy w terminie ze względu na przekazanie akt sprawy do sądu w związku ze skargą na decyzję z dnia 14 listopada 2022 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest tymczasem pogląd, że bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych stanowi bezczynność (por. wyroki NSA z dnia 8 października 1999 r. sygn. akt IV SAB 46/99; z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1471/11; z dnia 7 września 2016 r., sygn. I OSK 1345/16; z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 2699/21; zob. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 498/14). Organ, przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy też sądowi, może bowiem sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności. W razie zaś zaniechania takiego działania, może w późniejszym czasie podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganych dokumentów, poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Skarga B. K. na decyzję z dnia 14 listopada 2022 r. została przekazana przez organ do tut. sądu w dniu 18 stycznia 2023 r. (II SA/Bk 36/23). Organ miał zatem czas aby zabezpieczyć możliwość sprawnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Mimo tego wniosek skarżącej z dnia 23 listopada 2022 r. (data wpływu do organu 28 listopada 2022 r.) doczekał się realizacji dopiero 24 marca 2023 r., co w kontekście przedstawionych wyżej okoliczności czyni skargę uzasadnioną. Istotą skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu po wniesieniu skargi na bezczynność wyłącza możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W analizowanym przypadku organ na moment złożenia skargi pozostawał w bezczynności. Natomiast w dniu 24 marca 2023 r. została wydana decyzja załatwiająca wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności. Z tego powodu WSA w Białymstoku uznał, że bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania aktu, co też znalazło swój wyraz w pkt 1 sentencji wyroku, a podstawę ku temu stanowi przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Taki sposób rozstrzygnięcia, będący następstwem podjęcia przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia jednak sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, stwierdzając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności z powodów, o których mowa była we wcześniejszym fragmencie niniejszego uzasadnienia. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w CBOSA). Zdaniem sądu brak jest przesłanek do uznania, że opóźnienie w realizacji wniosku było celowym i nacechowanym złą wolą działaniem organu. W okolicznościach tego przypadku nie może być mowy o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Z tego też powodu sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.