II SAB/Bd 98/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz J. S. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Przedmiotem skargi J. S. (Skarżącego) jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie dostępu do informacji publicznej. W stanie faktycznym sprawy wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2023 r. J. S., zwrócił się za pośrednictwem platformy ePUAP do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania: 1. "ile do tej pory, od początku kadencji Wójta A. B. było podpisanych umów z kancelariami prawnymi? Proszę o podanie nazw tych podmiotów, zakres ich prac oraz udostępnienie wszystkich faktur za wykonane usługi". 2. "ile jest obecnie zatrudnionych kancelarii prawnych od styczna 2023r. do dziś? Proszę o przedstawienie faktur i umów". We wniosku określono formę przekazania informacji (przesłanie jej pocztą tradycyjną na wskazany adres lub za pośrednictwem poczty elektronicznej). W piśmie o tytule "Informacja" z dnia [...] kwietnia 2023 r. Wójt Gminy odpowiedział na ww. wniosek wskazując, że jest on jednym z 10 wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych od dnia [...] kwietnia 2023 r., które niejednokrotnie zawierały wiele zapytań obejmujących różnorodny zakres żądanych informacji, jak również żądania przesłania skanów. Organ stwierdził, że po przeanalizowaniu wcześniejszych składanych przez skarżącego wniosków trudno nie zauważyć, że skarżący zapytuje o sprawy bliskie jego interesowi prywatnemu a nie ogółowi społecznemu. Wójt wskazał, że zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego regulacje dot. dostępu do informacji publicznej nie było zaspokojenie indywidualnych potrzeb obywateli, a wykorzystywanie przedmiotowego uprawnienia do takich celów zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu urzędów i utrudnia pracę urzędnikom, a nadto zagraża realizowaniu prawa do dostępu do informacji publicznej tych osób, które chcą je wykorzystać zgodnie z istotą tego prawa. W ocenie organu składane przez skarżącego wnioski noszą znamiona zaspokajania indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, ale przeznaczonych do celów innych niż ustawowych. Organ wskazał, że z uwagi na powyższe oraz na to, iż Skarżący – wskazując sposób dostarczenia informacji listownie – w przeszłości nie podejmował korespondencji, co generowało zwiększenie kosztów dla urzędu, organ "informuje niniejszym pismem, że żądane informacje nie zostaną udostępnione z uwagi na nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej". Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. J. S. zaskarżył do WSA w Bydgoszczy bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez naruszenie jego wynikającego z tych przepisów prawa do informacji publicznej i nieudostępnienie jej zgodnie z wnioskiem. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że argument organu o nadużywaniu prawa do informacji publicznej jest jego wybiegiem mającym uzasadnić bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej. Podniósł, że wskazana we wniosku informacja ma walor informacji publicznej i winna być ona w całości udostępniona, czego organ nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z szeregu wskazanych dokumentów (w tym pozwów cywilnych, licznych wcześniejszych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, wypowiedzi na sesji rady gminy) na okoliczność szczególnej ilości spraw toczących się pomiędzy skarżącym a organem, prywatnej urazy skarżącego do organu, jego nastawienia i relacji do organu, paraliżu pracy urzędu. W odpowiedzi organ podniósł, że skarga motywowana jest prywatnym sporem pomiędzy obecnym piastunem organu a skarżącym, którego genezę przytoczono. Organ podtrzymał, że wniosek Skarżącego złożony został w warunkach nadużycia prawa do informacji publicznej. Szeroko uargumentował, że do wskazanych w skardze naruszeń prawa nie doszło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu, ponieważ sprawa z wniosku Skarżącego została załatwiona przed wniesieniem skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. (sygn. II OPS 5/19 – dostępnej na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) przesądzono, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Poparciem tego stanowiska jest również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21, w której NSA wskazał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie podziela powyższą wykładnię. W niniejszej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p."). Wniosek Skarżącego wpłynął do organu 20 kwietnia 2023r., zatem określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin na udzielenie Skarżącemu odpowiedzi upływał z dniem 4 maja 2023 r. Bezspornie organ udzielił odpowiedzi przed tą datą – tj. pismem 26 kwietnia 2023 r. W przedmiotowym przypadku okolicznością kluczową jest niekwestionowana przez Skarżącego okoliczność, że skarga na bezczynność została wniesiona już po otrzymaniu przez niego odpowiedzi organu (zbiorcza odpowiedź na wnioski złożone w okresie od 12 do kwietnia 2023r.). Jakkolwiek powołana wyżej uchwała NSA w sprawie bezczynności traktuje bezpośrednio o postępowaniu jurysdykcyjnym i o decyzji administracyjnej, przyjąć należy, że zaprezentowany w niej pogląd dotyczy także postępowań zmierzających do wydania innych niż decyzja aktów, czy też do podjęcia określonych czynności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił bowiem, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zatem, że powyższa uchwała pozostaje wiążąca również dla sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, czy też załatwi wniosek w innej formie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2021 r., III OSK 3789/21 – dostępne na stronie jw.). Dodatkowo wyjaśnić należy, że formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W formie zwykłego pisma informuje się zaś wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W kontrolowanej sprawie w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakreślonym żądaniem zakresie organ wystosował do Skarżącego pismo informujące o tym, że żądana informacja, choć w istocie publiczna (vide: przedostatni akapit odpowiedz organu), nie zostanie mu udostępniona z uwagi na to, że wniosek złożony został w warunkach nadużycia prawa do informacji publicznej. Abstrahując od oceny, czy odmowa udostępnienia informacji mogła w tych okolicznościach nastąpić w formie zwykłego pisma, czy też wymagała wydania decyzji administracyjnej – to i tak w ocenie Sądu pismo organu datowane na dzień 26 kwietnia 2023 r. ("Informacja") nosiło zasadnicze cechy decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie powszechny jest pogląd, że do koniecznych elementów decyzji należy zaliczyć, oprócz oznaczenia organu, określenie strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, a także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji (vide: wielokrotnie cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, dostępny jw.). O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nadana mu nazwa (forma). Wobec powyższego w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że pismo o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowi w istocie decyzję administracyjną. Wskazane pismo zawierało zasadniczo wszystkie określone powyżej, obligatoryjne elementy decyzji. W komparycji pisma zabrakło co prawda oznaczenia organu, jednak z uwagi na podpisanie pisma przez organ nie niweczy to przyjętej koncepcji co do charakteru tego pisma jako decyzji. Pismo opisano numerem sprawy, ma oznaczenie adresata (Skarżącego), rozstrzygnięcie (odmowę udostępnienia informacji publicznej) oraz, jak wskazano, podpis organu wydającego pismo (w niniejszej sprawie podpis Wójta). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że rozpoznanie wniosku Skarżącego z 20 kwietnia 2023 r. nastąpiło w dniu 26 kwietnia 2023 r. poprzez wydanie decyzji w sensie prawnym. Skoro natomiast decyzja ta została wydana i przesłana Skarżącemu z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to nie sposób uznać, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Sama prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, tj. stwierdzenie, czy w sprawie w istocie zachodzi przesłanka nadużycia prawa do informacji publicznej uzasadniająca odmowę jej udostępnienia, nie może być zaś oceniania w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na bezczynność organu. Innymi słowy, w przypadku skargi opartej na podstawie art. 149 p.p.s.a., sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny wydanej przez Wójta Gminy decyzji, gdyż nie przeprowadza kontroli tego aktu, lecz jedynie rozstrzyga - biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny - czy organ ten pozostaje w bezczynności. Jednocześnie podkreślić należy, że skarżący zachowuje możliwość kwestionowania tej decyzji poprzez odwołanie się od niej w trybie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a następnie - wskutek ewentualnej skargi – odmowa udostępnienia informacji publicznej może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wyjaśnienia też w tym miejscu wymaga, że brak w decyzji pouczenia, czy i w jakim trybie może zostać ona zaskarżona nie powinno wywierać negatywnych dla skarżącego skutków prawnych, co oznacza możliwość wniesienia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie i na zasadach określonych w art. 58 k.p.a. Konkludując - załatwienie wniosku Skarżącego przed wniesieniem skargi rodzi zatem konieczność odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej. Z tych względów, Sąd zobligowany był orzec jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł orzeczono w punkcie drugim postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.