II SAB/Bd 74/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2023r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2023, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych na rzecz skarżącego K. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r., który wpłynął do organu [...] marca 2023 r. K. B. prowadzący działalność gospodarczą jako Zakład Usługowo Transportowy w B. K. (dalej: skarżący) zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych o udostępnienie informacji publicznej przez podanie: – przyczyn ograniczenia dostępności przewoźników do wykonywania regularnych przewozów autobusowych na trasie Zaduszniki-W.-O. w ciągu dróg powiatowych [...], – jakich przewoźników dotyczą ograniczenia w ruchu i korzystania z przystanków na tej trasie, - na jaki okres ograniczenia są planowane. P. z dnia [...] kwietnia 2023 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że nie uzyskał w terminie żądanej informacji tylko pismo z dnia [...] kwietnia 2023 r., które nie stanowi odpowiedzi na zadane pytania. Uzasadniając skargę strona wskazała, że występuje niejasna sytuacja w wyrażaniu zgody na korzystanie z przystanków autobusowych przy drogach powiatowych zarządzanych przez ZDP L.. Skarżący sam otrzymał zgodę, którą później cofnięto. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż uznał, że żądane informacje nie dotyczą sprawy publicznej lecz konkretnej, indywidualnej. Nie jest to zatem informacja publiczna lecz dotyczy własnego interesu pytającego. W tych okolicznościach, w ocenie organu, odpowiedział on wnioskodawcy pismem we właściwym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") , sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej ( t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej jako "u.d.i.p."). W myśl art. 21 tej ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony przez organ albo poprzez udzielenie żądanej informacji albo w drodze wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji z przyczyn wskazanych w przepisach prawa (wynikających ograniczeń w dostępie do informacji określonych w art. 5 u.d.i.p. oraz w przepisach szczególnych). Procedura w udostępnianiu informacji publicznej przewiduje zatem, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. a więc, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Zakres przedmiotowy dostępu do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Rzeczą organu do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U z 2020 r., poz. 2176 – dalej "u.d.i.p."). Bezspornym w sprawie jest, że adresat wniosku, czyli Zarząd Dróg Powiatowych jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest powiat na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w powiatowych przewozach pasażerskich, tudzież powiat, któremu powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między powiatami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w powiatowych przewozach pasażerskich, na obszarze powiatów, które zawarły porozumienie (por. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2022 r. , poz. 1343 z późn. zm.). Nie można jednak zgodzić się z organem, że żądana informacja jest informacją w indywidualnej sprawie a nie informacją publiczną. We wniosku z dnia 27 marca 2023 r. Wnioskodawca nie formułuje pytania w odniesieniu do własnej sytuacji prawnej, własnej osoby czy innego konkretnego podmiotu lecz ogólnie w istocie stawia pytanie czy są ograniczenia w dostępności przewoźników do wykonywania regularnych przewozów autobusowych na trasie Zaduszniki-Witkowo-Ostrowite w ciągu dróg powiatowych [...], na jaki okres ograniczenia są planowane a w odniesieniu do odpowiedzi, jakich przewoźników one dotyczą w ruchu i korzystania z przystanków na tej trasie, co nie oznacza konieczności podania konkretnych podmiotów lecz kategorii podmiotów. W takim natomiast charakterze żądane informacje o udostępnienie których wnioskował skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W konsekwencji stwierdzić należy, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych zobowiązany był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Jak wynika z załączonych akt, organ pismem z dnia 21. 04. 2023 r. udzielił odpowiedzi informując, że działa zgodnie z prawem i w jego granicach, a odpowiedzi na wskazane we wniosku kwestie wynikają z ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2022r. poz. 1343). Udzielona odpowiedź nie jest odpowiedzią na zadane pytania we wniosku a ponadto odbiega od stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na wniosek organ nie wskazywał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej tylko wskazał na podstawy swojego funkcjonowania. Nie można zatem stwierdzić, że organ zajął stanowisko w zakresie wnioskowanej informacji. Z tego względu w punkcie 1 wyroku zobowiązano do rozpoznania wniosku skarżącego. Stwierdzając w okolicznościach faktycznych sprawy, że organ powinien zakończyć postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji (czego zaniechał), Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, lecz przekroczenie to musi być również nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie to jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W wyroku z dnia z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1973/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności czy przewlekłości. Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę 14-dniowym terminie organ wytłumaczył, że żądane informacje wynikają z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i organ działa zgodnie z prawem, zaś w odpowiedzi na skargę, że zapytanie nie dotyczy sprawy publicznej lecz indywidualnej. Wprawdzie nie podzielając tego stanowiska nie można stwierdzić, że pytania skarżącego pozostały bez odpowiedzi. Ponadto w nieodległym terminie trzech tygodni, organ wyraził swoje stanowisko, co ostatecznie doprowadziło do uznania, że bezczynność choć niewątpliwa, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. W niniejszej sprawie brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter szczególnie kwalifikowany. W tej sytuacji, w omówionych wyżej okolicznościach sprawy, za zbędne należało też uznać stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco–represyjnych i wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.), o co zresztą nawet nie wnioskowano w skardze. O kosztach orzeczono w pkt. 3 wyroku na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.