II SAB/Bd 177/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Z. S. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę.

1. Skargą z dnia 25 października 2023 r. Z. S. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy (serwis TAXI). Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w dniu 7 marca 2022 r. wniósł do organu zgłoszenie nieprawidłowości, w którym domagał się, aby organ wezwał właściciela garażu zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Inowrocławiu do zaprzestania działalności naruszającej warunki miejscowego planu i wprowadzającej zakłócenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, a także powodującej przedwczesne zużycie nawierzchni i opasek betonowych przed garażami. Skarżący wniósł także o wezwanie do doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego wybudowanego garażu ze stanem prawnym. Skarżący wyjaśnił, że właściciel ww. garażu dokonując jego adaptacji i wykonując samowolnie odpowiednią zabudowę usługową uruchomił punkt serwisowania taksówek. Samowolna zabudowa polega na wybudowaniu betonowej płyty postojowo-serwisowej przed garażami właściciela w obszarze wspólnym działki stanowiącym drogę dojazdową do innych garaży, którą blokują serwisowane taksówki. W ocenie skarżącego do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych merytorycznych czynności i decyzji w zakresie usunięcia wskazanych nieprawidłowości i naruszeń prawa miejscowego. Ponadto zarzucił organowi manipulowanie i mataczenie przedstawionymi w sprawie dowodami i faktami. Dalej podniósł, że nie otrzymał żadnej informacji o przeprowadzonej weryfikacji i zakwalifikowania jako dowodów w sprawie przekazanych przez niego materiałów, m.in. zdjęć, nagrań z monitoringu, czy wyrysów i wypisów planu miejscowego. Zdaniem skarżącego sprawa powinna zostać załatwiona do dnia 7 maja 2022 r., natomiast trwa już 1 rok i 7 miesięcy. Podkreślił, że wniósł wcześniej ponaglenie, które nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, wobec czego wniósł o załatwienie sprawy niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi, a także o nałożenie organowi grzywny w wysokości 8.500 zł. 2. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu wyjaśnił, że dokonał wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. W odniesieniu do zarzutu przewlekłego prowadzenia sprawy wyjaśnił, że na prośbę skarżącego dokonano kilku kontroli, o których nie został poinformowany właściciel garażu. Organ wskazał dalej, że odnotowano w aktach sprawy, gdy garaż podczas kontroli był zamknięty. Organ wyjaśnił również, że z uwagi na dużą ilość stron postępowania musiał ustalić czy wszystkie strony żyją, a w razie potrzeby ustalić ich następców prawnych. Organ podkreślił, że informował w drodze publicznego obwieszczenia o nowych terminach wyznaczonych do załatwienia sprawy. Ponadto organ wskazał, że od dnia 18 września 2023 r. znajduje się w krytycznej sytuacji kadrowej z uwagi na małą liczbę pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 3. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a.")sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. 4. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia przewlekłości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu w przedmiocie rozpoznania wniesionego przez skarżącego w dniu 7 marca 2022 r. zgłoszenia nieprawidłowości w zakresie używania obiektu budowlanego – garażu niezgodnie z jego przeznaczeniem oraz samowoli budowlanej poprzez dobudowanie garażu do istniejącego ciągu garażowego. Wskazania wymaga, że złożenie skargi do sądu administracyjnego poprzedziło wniesienie ponaglenia, co oznacza, że strona wypełniła wymóg formalny określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania ogólnych zasad zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a."), w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że przewlekłość ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt III SAB/Po 20/21). 5. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 7 marca 2022 r. skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu ze zgłoszeniem nieprawidłowości w zakresie używania obiektu budowlanego – garażu niezgodnie z jego przeznaczeniem oraz samowoli budowlanej poprzez dobudowanie garażu do istniejącego ciągu garażowego. Po wniesieniu ww. zgłoszenia tok postępowania przedstawiał się następująco: - w dniu 22 kwietnia 2022 r. organ wydał obwieszczenie o zawiadomieniu o kontroli w związku ze zgłoszeniem nieprawidłowości przez skarżącego wyznaczając termin kontroli na dzień 12 maja 2022 r.; - w dniu 12 maja 2022 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę obiektu budowlanego, zaś z protokołu kontroli wynika, iż w jej wyniku stwierdzono, że w garażu przechowywany jest samochód, narzędzia oraz rower, natomiast właściciel garażu oświadczył, że obiekt użytkuje zgodnie z jego przeznaczeniem; - pismem z dnia 4 lipca 2022 r. organ zwrócił się do Starosty Inowrocławskiego o udzielenie informacji czy inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę bądź dokonał zgłoszenia budowy kompleksu garaży zlokalizowanych przy ul. [...], a także czy właściciel spornego garażu dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania garażu lub uzyskał decyzję o pozwoleniu na rozbudowę garażu poprzez wykonanie kanału; - w dniu 4 lipca 2022 r. (notatka na k. 137 akt administracyjnych) organ dokonał sprawdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru dotyczącego przedmiotowego kompleksu garaży, zgodnie z którym kompleks ten leży na terenie garaży, parkingów oraz zabudowy usługowej; - obwieszczeniem z dnia 11 lipca 2022 r. organ wszczął postępowanie w sprawie; - pismem z dnia 21 lipca 2022 r. Starosta Inowrocławski udzielił organowi odpowiedzi wskazując, że w dniu 26 sierpnia 2004 r. została wydana decyzja na budowę garaży na działce nr [...] na rzecz właściciela przedmiotowego garażu, natomiast nie posiada dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania lub rozbudowy garażu; - pismem z dnia 5 sierpnia 2022 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w Inowrocławiu V Wydziału Ksiąg Wieczystych o przesłanie dokumentu będącego podstawą wpisu do II działu księgi wieczystej – decyzji z dnia 29 maja 1992 r.; - w dniu 5 sierpnia 2022 r. organ wydał obwieszczenie o wydanym zawiadomieniu o kontroli przedmiotowego garażu w dniu 29 sierpnia 2022 r. celem doprecyzowania informacji w zakresie kanału samochodowego; - w dniu 5 sierpnia 2022 r. organ wydał obwieszczenie o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy na dzień 11 września 2022 r.; - w dniu 25 sierpnia 2022 r. do organu wpłynęło pismo Sądu Rejonowego w Inowrocławiu wraz z odpisem decyzji z dnia 29 maja 1992 r.; - w dniu 29 sierpnia 2022 r. organ przeprowadził kontrolę obiektu budowlanego – z protokołu kontroli wynika, że stwierdzono zdemontowanie szyldu "taxi serwis" i nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy; - w dniu 12 września 2022 r. organ wydał obwieszczenie o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy na dzień 12 listopada 2022 r.; - pismem z dnia 15 września 2022 r. organ zwrócił się do Prezydenta Miasta Inowrocławia o udostepnienie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowego kompleksu garaży oraz projektu budowlanego; - w dniu 18 października 2022 r. pracownik organu sporządził notatkę (k. 225 akt administracyjnych), w której sprostował informacje dotyczące numeracji działki, na której leży przedmiotowy garaż oraz obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - pismami z dnia 18 października 2022 r. organ zwrócił się do Prezydenta Miasta Inowrocławia o przekazanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu przestrzennego dla działki nr [...] oraz decyzji pozwolenia na budowę kompleksu garażowego z dnia 2 marca 1992 r.; - pismem z dnia 18 października 2022 r. organ zwrócił się do Starosty Inowrocławskiego o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy informacją z rejestru gruntów a zapisami Księgi Wieczystej dla działki nr [...] w zakresie liczby osób posiadających część własności; - pismem z dnia 26 października 2022 r. Starosta Inowrocławski wyjaśnił kwestię różnic w zakresie liczby osób posiadających udział w przedmiotowej nieruchomości gruntowej; - w dniu 4 listopada 2022 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę obiektu budowlanego podczas której przedmiotowy obiekt budowlany był zamknięty; - w dniu 9 listopada 2022 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę obiektu budowlanego podczas której stwierdzono obecność przed garażem samochodu marki M. , w którym właściciel garażu (zgodnie z jego oświadczeniem) programował taksometr; wewnątrz garażu nie stwierdzono obecności żadnego samochodu; - pismem z dnia 10 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Inowrocławia poinformował, że w zbiorach archiwum urzędu miasta nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2 marca 1992 r. wraz z projektem budowlanym; - pismami z dnia 17 listopada 2022 r. organ zwrócił się do Burmistrza J. oraz do Prezydenta Miasta Inowrocławia o informację odnośnie zgonów wskazanych przez organ stron postępowania; - Prezydent Miasta Inowrocławia pismem z dnia 23 listopada 2022 r. oraz Burmistrz J. pismem z dnia 24 listopada 2022 r. udzielili żądanej informacji dotyczącej zgonów stron; - w dniu 25 listopada 2022 r. organ wydał obwieszczenie o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy na dzień 25 stycznia 2023 r.; - pismem z dnia 29 listopada 2022 r. organ zwrócił się do Prezydenta Miasta Inowrocławia o wydanie zupełnego aktu zgonu wskazanych osób celem ustalenia stron postępowania; - w dniu 2 grudnia 2022 r. do organu wpłynęło pismo Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, w którym zwrócił się o ustosunkowanie się do zarzutów wskazanych w piśmie skarżącego z dnia 21 listopada 2022 r. – organ ustosunkował się pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. wyjaśniając, iż w toku postępowania ustalono, że niektóre ze stron postępowania nie żyją i niezbędne jest ustalenie ich następców prawnych; - w dniu 27 stycznia 2023 r. organ wydał obwieszczenie o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy na dzień 27 marca 2023 r.; - pismem z dnia 27 stycznia 2023 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w Inowrocławiu I Wydziału Cywilnego o udzielenie informacji czy toczyło się postępowanie i zostało wydanie postanowienie o nabyciu spadku po wskazanych w piśmie stronach postępowania – Sąd Rejonowy udzielił odpowiedzi pismem z dnia 20 lutego 2023 r.; - pismem z dnia 7 lutego 2023 r. zatytułowanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" skarżący wniósł ponaglenie; - pismem z dnia 7 marca 2023 r. organ odniósł się do podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. zarzutów; - w dniu 2 czerwca 2023 r. organ wydał obwieszczenie o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy na dzień 5 września 2023 r.; - pismem z dnia 21 czerwca 2023 r. organ odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w ponagleniu; - pismem z dnia 25 lipca 2023 r. organ zwrócił się do Prezydenta Miasta Inowrocławia o przedłożenie informacji i dokumentacji dotyczącej zstępnych wskazanych w piśmie zmarłych celem ustalenia następców prawnych - Prezydent Miasta Inowrocławia udzielił żądanej informacji pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r.; - w dniu 5 września 2023 r. organ wydał obwieszczenie o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy na dzień 7 listopada 2023 r.; - w dniu 24 listopada 2023 r. organ wydał obwieszczenie o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy na dzień 24 stycznia 2024 r. Mając na uwadze przedstawiony powyżej przebieg postępowania nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podejmowane przez organ czynności w sprawie na każdym jej etapie były celowe. Organ począwszy od wpłynięcia wniosku skarżącego prowadził postępowanie w niezbędnym zakresie. Podkreślenia wymaga, że organ kilkukrotnie podjął czynności kontrolne na terenie przedmiotowego garażu, także wtedy gdy wnosił o to skarżący. Co jednak najbardziej istotne w niniejszej postępowaniu, organ ustalił, że niektóre spośród osób, którym przysługuje prawo do udziału w postępowaniu, nie żyły w chwili wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zatem z uwagi na obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania organ zobligowany był do ustalenia następców prawnych zmarłych stron, którym przysługuje prawo do udziału w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z powyżej przedstawionego przebiegu postępowania, organ zwrócił się do podmiotów (organów i sądów), które mogą dysponować informacjami dotyczącymi następców prawnych zmarłych stron. Obecnie organ nie uzyskał jeszcze wszystkich potrzebnych danych, które umożliwiają rzetelne prowadzenie postępowania umożliwiające osobom uprawnionym udział w niniejszym postępowaniu. Mając na względzie powyższe nie ulega wątpliwości, że organ nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć kwestii ewentualnych nieprawidłowości zgodnie ze zgłoszeniem skarżącego. Organ słusznie wyznaczył nowe terminy rozpatrzenia niniejszej sprawy skoro o postępowaniu nie zostały zawiadomione jeszcze wszystkie osoby uprawnione z mocy prawa do udziału w tym postępowaniu. Biorąc także pod uwagę częstotliwość podejmowanych przez organ czynności zmierzających zarówno do ustalenia kręgu stron uprawnionych do udziału w niniejszym postępowaniu (pisma kierowane do Burmistrza J., Prezydenta Miasta Inowrocławia, czy Sądu Rejonowego w Inowrocławiu), jak i zmierzających do merytorycznego jego rozstrzygnięcia nie można uznać, aby doszło do pozorności w działaniach organu administracji. Co za tym idzie, w ocenie Sądu organ nie dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. 6. Mając zatem na uwadze przeprowadzoną analizę sprawy należało uznać, że skarga nie była zasadna, co nakazywało orzec o jej oddaleniu. Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 151 p.p.s.a.