II SAB/Bd 55/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. i F. S. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania dotyczącego samowoli budowlanej 1. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężne w kwocie po 200 (dwieście) zł każda; 4. wymierza Inspektor Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 500 (pięćset) zł; 5. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 6. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

F. S. i A. S. (dalej określani jako Skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej określany jako PINB) w związku z niezałatwieniem w terminie ich wniosku z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie popełnionej samowoli budowlanej, w którym to wniosku domagali się m.in. wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego – garażu foliowego bądź wydania decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę ww. nielegalnego obiektu budowlanego, zrealizowanego bez pozwolenia na budowę na nieruchomości, której są współwłaścicielami. Skarżący zarzucili PINB naruszenie art. 35, art. 36, art. 12 oraz art. 28 Kodeks postępowania administracyjnego kpa. Ponadto zarzucili naruszenie art. 4 i art. 48 ust. 1, art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, art. 199 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1, art. 2 Konstytucji RP, art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, art. 6 ust. 1 Konwencji (prawo do rzetelnego procesu sądowego) w zakresie przewlekłości postępowania. Skarżący zarzucili organowi bezczynność, przewlekłość postępowania i niezałatwienie w terminie i bez zbędnej zwłoki sprawy znak: [...] wszczętej z ich wniosku z 30 grudnia 2019 r. Podkreślili, że od dnia wpływu wniosku do skarżonego organu, tj. 9 stycznia 2020 r., do dnia sporządzenia skargi, tj. 28 lutego 2023 r., upłynęły 4 lata, a od dnia zwrotu akt sprawy do PINB wraz z postanowieniem WINB z 24 sierpnia 2021 r. minął okres 16 miesięcy, czyli przekroczony został znacznie bezzasadnie o 14 miesięcy obowiązujący dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy zgodnie z art. 35 kpa i to sprawy wysoce skomplikowanej pod względem faktycznym i prawnym (przedmiotowa taką nie jest), co stanowi rażące przekroczenie terminów na załatwienie sprawy. W związku z powyższym Skarżący wnieśli o: 1. zobowiązanie PINB do załatwienia ich wniosku z 30 grudnia 2019 r. i wydania decyzji w terminie wyznaczonym przez Sąd; 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 300 zł zgodnie z art. 149 § 2 ppsa lub według uznania Sądu, stanowiącej minimalne zadośćuczynienie za poniesienie szkody prawne, własnościowe, majątkowe i moralne; 4. wymierzenie organowi grzywny z tytułu rażącego naruszenia przepisów, bezczynności i przewlekłości, uchylania się organu od wykonywania obowiązków, w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 5. zasądzenie postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę PINB poinformował, że wniosek Skarżących został rozpatrzony. Sprawę samowolnej budowy tunelu foliowego zakończono, wydając [...] marca 2023 r. decyzję nr [...] , którą umorzono postępowanie administracyjne w całości jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W kontrolowanej sprawie Skarżący uczynili przedmiotem skargi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w sprawie zainicjowanej ich wnioskiem z 30 grudnia 2019 r. o wskazanie, czy Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, ewentualnie zgłosił zamiar budowy obiektu budowlanego – garażu foliowego o konstrukcji metalowej (z rur stalowych) na działce stanowiącej współwłasność Skarżących i Inwestora. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Skarżący, wnosząc skargę, dopełnili określonego w art. 53 § 2b ppsa wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ponagleniem wniesionym do właściwego organu, o którym mowa w art. 37 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że dwukrotnie, tj. pismami z 24 lutego 2023 r. (wpływ do organu 27 lutego 2023 r.) i z 27 lutego 2023 r. wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określany jako WINB) ponaglenia na niezałatwienie w terminie przez PINB sprawy z ich wniosku z dnia 30 grudnia 2019 r., a zatem spełnili warunek z art. 53 § 2b ppsa do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Jak stanowi bowiem art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej powoływana jako "kpa"), organ jest bezczynny, gdy nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W myśl art. 35 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 kpa, w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 5 kpa). Stosownie do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Pojęcie przewlekłości postępowania, zdefiniowane zostało natomiast w art. 37 § 1 pkt 2 kpa i obejmuje ono sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie przewlekłe to zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SAB/Bd 124/16). Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że PINB dopuścił się w sprawie bezczynności i przewlekłości. Organ nie załatwił sprawy ani w terminach określonych w art. 35 kpa, ani w dodatkowych terminach, o których mowa w art. 36 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, że organ opieszale prowadził postępowanie w sprawie. Po złożeniu bowiem przez Skarżących wniosku z 30 grudnia 2019 r. (wpływ do PINB 9 stycznia 2020 r.) organ przez ponad 5 miesięcy nie podejmował żadnych czynności w sprawie, a dopiero w piśmie z 5 czerwca 2020 r. zawiadomił strony postępowania o terminie oględzin obiektu na terenie nieruchomości, które przeprowadził 23 czerwca 2020 r. Następnie PINB w piśmie do Skarżących z 24 czerwca 2020 r. stwierdził, że przedmiotowy tunel foliowy nie jest obiektem budowlanym i z tego względu brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Postanowieniem z 21 października 2020 r. WINB stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez wnioskodawców od ww. pisma PINB z 24 czerwca 2020 r. Z kolei w odpowiedzi na wniesione ponaglenie WINB postanowieniem z 4 grudnia 2020 r. odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego stosownie do nowego art. 53a Prawa budowlanego postępowanie uregulowane w rozdziale 5a (tj. postępowania w trybie art. 48, 50 i 51) wszczyna się z urzędu. Następnie, wskutek wniosku złożonego przez Skarżących z 23 kwietnia 2021 r. WINB postanowieniem z 15 lipca 2021 r. przywrócił termin do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z 24 czerwca 2020 r. Postanowieniem z 24 sierpnia 2021 r. WINB uchylił w całości postanowienie PINB z 24 czerwca 2020 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dopiero pismem z 11 października 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności posadowienia tunelu foliowego na terenie działki położonej przy ul. [...] w B. W dniu 26 października 2021 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego obiektu. Zawiadomieniem z 26 października 2021 r. poinformowano strony o zamiarze wydania decyzji kończącej sprawę zgodnie z dyspozycją art. 10 i art. 73 § 1 kpa oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Pismem z 28 października 2021 r. PINB na podstawie art. 36 kpa zawiadomił strony o niemożności wydania decyzji w terminie przewidzianym w art. 35 kpa. Zawiadomieniem z 31 stycznia 2023 r. poinformowano strony o zamiarze wydania decyzji kończącej sprawę zgodnie z dyspozycją art. 10 i art. 73 § 1 kpa oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z akt sprawy wynika, że po wniesieniu niniejszej skargi do Sądu, PINB 8 marca 2023 r. wydał decyzję znak: [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w całości jako bezprzedmiotowe, wskazując na brak podstawy prawnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Powyższe ukazuje, że PINB od dnia złożenia przez Skarżących wniosku, który zainicjował kontrolowane postępowanie, tj. od 9 stycznia 2020 r., do dnia wniesienia do Sądu skargi z 28 lutego 2023 r., a więc przez okres ponad 3 lat, m.in. przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu, załączył do akt sprawy kserokopie materiałów graficznych, wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, rozpoznawał podania Skarżących. Wprawdzie, w związku z wprowadzeniem w Polsce stanu zagrożenia epidemicznego i następnie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, stosownie do 15 zzs (jak i art. 15 zzr) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) z dniem 14 marca 2020 r. został zawieszony bieg terminów procesowych, a także zawieszono stosowanie przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, jak również o wymierzaniu organom kar, grzywien i zasądzaniu od nich sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, to ograniczenia te przestały obowiązywać od 24 maja 2020 r. (vide art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. poz. 875), co oznacza, że do biegu terminu określonego w art. 35 § 3 kpa nie wlicza się ww. okresu, jednakże - co istotne - w niniejszej sprawie PINB pozostawał bezczynny, tj. nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa zarówno przed dniem 14 marca 2020 r., gdyż od dnia wpływu wniosku 9 stycznia 2020 r. do dnia 14 marca 2020 r. nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że organ dopuścił się w sprawie przewlekłości i bezczynności, prowadząc postępowanie w sprawie opieszale. PINB nie dochował nawet dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 3 kpa dla sprawy szczególnie skomplikowanej, chociaż przedmiotowa sprawa niewątpliwie takową nie była. Pomimo składanych ponagleń organ prowadził sprawę przewlekle ponad 3 lata. Postępowanie z wniosku Skarżących z 30 grudnia 2019 r. organ formalnie wszczął pismem z 11 października 2021 r., zawiadamiając strony postępowania, a postępowanie zakończył dopiero decyzją z 8 marca 2023 r. o umorzeniu postępowania, którą wydał już po wniesieniu niniejszej skargi do Sądu. Jednakże okoliczność zakończenia sprawy decyzją, mająca miejsce już po wniesieniu skargi do Sądu, nie mogła spowodować uwolnienia się organu od zarzutu bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd uznał, że PINB dopuścił się w sprawie bezczynności, gdyż będąc do tego zobowiązanym powołanymi wyżej przepisami kpa, nie załatwił sprawy w terminie. Przedmiotową sprawę organ prowadził ponad 3 lata, dokonując poszczególnych czynności procesowych w dużych odstępach czasu. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa orzekł o tym w pkt 1 sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Sąd w niniejszej sprawie umorzył postępowanie w tym zakresie, albowiem z akt wynika, że 8 marca 2023 r. organ wydał w sprawie decyzję. Orzekanie zatem w tym przedmiocie byłoby bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, pkt 5 sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu, sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę opisany wyżej przebieg postępowania, a szczególności to, że sprawa była rozpoznawana ponad 3 lata, przy jej nieskomplikowanym charakterze, Sąd uznał (pkt 2 sentencji wyroku), że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a ppsa). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo jak w rozpoznawanej sprawie na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej poszczególne czynności są dokonywane w dużych odstępach czasowych (a przedmiot postępowania nie jest w żaden sposób skomplikowany), co przejawiło się ostatecznie w decyzji o umorzeniu postępowania, sprowadza się do konstatacji, że działania organu administracji publicznej w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku w sprawie II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku w sprawie I OSK 1662/16). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania od organu na rzecz każdego ze Skarżących sum pieniężnych w kwocie po 200 zł każda (pkt 3 sentencji wyroku). W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Sąd stwierdził również, że zasadnym w sprawie jest nałożenie na organ na podstawie art. 149 § 2 ppsa grzywny w wysokości 500 zł (pkt 4 sentencji wyroku). Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Za wymierzeniem organowi grzywny w niniejszej sprawie przemawia nieuzasadnione wielomiesięczne niepodejmowanie działań w sprawie przez organ. Pierwsza czynność organu została bowiem podjęta po kilku miesiącach od złożenia wniosku, a od wszczęcia postępowania do wydania decyzji upłynęło wiele miesięcy pomimo jej nieskomplikowanego charakteru. W okolicznościach sprawy brak było uzasadnienia dla takiego prowadzania postępowania. Na stosunkowo niski wymiar grzywny wpływ miało jednak ostateczne załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu przedmiotowej skargi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa (pkt 6 sentencji wyroku), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.