II SAB/Bd 162/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku J. M. z 16 września 2022r. o udostepnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku J. M. z 16 września 2022r., 4. zasądza od Starosty na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] października 2022 r. J. M. (Skarżący) złożył skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z [...] września 2022 r. w zakresie udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że [...] września 2022 r. za pomocą platformy EPUAP złożył do Starostwa Powiatu [...] wniosek o udostępnienie projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...]. Wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u,d.i.p, 30 września 2022 r. Skarżący podkreślił, że do momentu złożenia niniejszej skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi organu, a tym samym informacja publiczna nie została udostępniona. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że z samego wniosku nie wynika, że Skarżący złożył wiosek o udzielenie informacji publicznej. Ponadto organ wskazał, że udzielono poprzez platformę EPUAP Skarżącemu odpowiedź – pismo zawierające plan liniowy oznakowania w zakresie odcinka drogi. Wyjaśniono w piśmie, że plan organizacji drogi nie został jeszcze zatwierdzony, po uzyskaniu wymaganych opinii i uzgodnień zostanie on doręczony zgodnie z wnioskiem z [...] września 2022r. Powyższe pismo jako załącznik przesłano przy odpowiedzi na skargę. Organ podniósł nadto, że Skarżący nie skorzystał z instytucji ponaglenia. Pismem z [...] grudnia 2022 r. Skarżący potwierdził, że udostępniono jemu wnioskowaną informację i w związku z tym zmodyfikował on punkt 1 petitum skargi w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego żądania wniósł o stwierdzenie bezczynności organu na dzień sporządzenia i przekazania skargi do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. (ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.). Stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Na mocy art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego z [...] września 2022 r., skierowanego do Starosty o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej. Odnośnie wymogów dotyczących wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępniania informacji publicznej wyjaśnić należy, iż według ugruntowanego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest ona dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13). W tych okolicznościach przedmiotowa skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W sprawie, wbrew twierdzeniom organu, należało przyjąć, że wniosek Skarżącego z [...] września 2022r. podlegał rozpoznaniu w trybie określonym przepisami u.d.i.p., mimo, że we wniosku nie wskazano, iż dotyczy on informacji publicznej. Podkreślić należy, iż brak powołania się przez wnioskodawcę we wniosku na przepisy u.d.i.p. nie zwalnia adresata wniosku – organu z obowiązku prawidłowego zastosowania przepisów tej ustawy, jeżeli tylko spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do zastosowania u.d.i.p. Odnosząc się do stanowiska organu należy nadto wskazać, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Wniosek taki nie stanowi w szczególności podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów tej ustawy. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są: jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku. Okoliczność, że wniosek Skarżącego z [...] września 2022r. nie zawierał odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem stanowić usprawiedliwienia dla bierności organu. Jeżeli organ miał wątpliwości w jakim trybie wniosek powinien zostać rozpoznany, to można było oczekiwać, że niezwłocznie zwróci się do Skarżącego o sprecyzowanie żądania. Tryb i zasady dotyczące dostępu do informacji publicznej i rozpoznawania wniosków o udostępnienie takiej informacji określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. (u.d.i.p.), stanowiąca rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w art. 61. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż informacja dotycząca projektu organizacji ruchu drogi powiatowej objęta wnioskiem Skarżącego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 (dane publiczne). Informacja ta dotyczy spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez Starostę zadań publicznych w zakresie zarządzania ruchem drogowym. Informacja tego rodzaju jest nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (vide: wyrok WSA w Krakowie z 12 października 2022 r., II SAB/Kr 86/22 – dostępny na stronie internetowej :www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu za oczywiste uznać także należy, iż skarżonemu organowi – Staroście, przysługuje status zobowiązanego w rozumieniu u.d.i.p., jako organowi władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.), który dysponuje informacją objętą wnioskiem, będąc zarządzającym ruchem drogowym na terenie powiatu - stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm.). Zatem wobec spełnienia w niniejszej sprawie podmiotowych i przedmiotowych przesłanek zastosowania u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że organ był obowiązany do rozpoznania wniosku z [...] września 2022 r. zgodnie z przepisami tejże ustawy. Należy w tym miejscu wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby rozpoznania wniosku o udostępnianie informacji publicznych, jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy wówczas: gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Stwierdzić należy, iż na gruncie u.d.i.p. generalnie bezczynność organu ma miejsce, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w terminie 14 dni w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, nie wzywa do wykazania istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego w przypadku uznania żądanej informacji za informację przetworzoną, ewentualnie nie powiadamia wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w sposób lub formie określonej wnioskiem, bądź też nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że informacja objęta wnioskiem nie jest informacją publiczną, bądź że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, bądź że nie posiada żądanej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana przez organ treść wniosku ani data jego wpływu – [...] września 2022r. W tym dniu do organu wpłynął wniosek Skarżącego o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej. Nie jest sporne również to, że informacja publiczna objęta wnioskiem została udostępniona Skarżącemu [...] listopada 2022 r. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że mimo upływu ustawowego terminu, do [...] września 2022 r. organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie, zaś udostępnienie żądanych informacji nastąpiło już po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z ustawy. W dacie zatem wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny – o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Stwierdzić też należy, że z momentem udostępnienia Skarżącemu wnioskowanej informacji bezczynność organu ustała. Co miało miejsce [...] listopada 2022r. W sytuacji zaś załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.. orzekł w pkt 3 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku Skarżącego. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (vide:. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20 – dostępny jw.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie organ nie pozostawił jednak wniosku Skarżącego bez reakcji, a opóźnienie było wynikiem błędnej interpretacji przepisów u.i.d.p. przez organ oraz okoliczności związanych z wciąż trwającym procesem zatwierdzenia planu organizacji ruchu. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., na które składa się zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie [...]zł.