II SAB/Bd 131/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg [...] w [...] dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku J. M. z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] do załatwienia wniosku skarżącego J. M. z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, 4) zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] na rzecz J. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

U z a s a d n i e n i e: J. M., zwany dalej: "skarżącym" ;lub "stroną", wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Bydgoszczy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2/ art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej: "u.d.i.p." w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 17 sierpnia 2022 r. dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej nowego projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej 1926C, oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że za pomocą platformy epuap 17 sierpnia 2022 r. strona złożyła do Zarządu Dróg Powiatowych w Bydgoszczy wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej, za pośrednictwem platformy epuap projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej 1926C, lecz do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji. Wyjaśniono, że 5 września skarżący otrzymał poprzez epuap pismo organu, w którym zapytano o cel i zakresu udostępnienia projektu, lecz pismo to nie stanowiło załatwienia wniosku, a żądanie wykazania celu udostępnienia informacji jest bezpodstawne. Podniesiono, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 31 sierpnia 2022 r. i biorąc pod uwagę to, że do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał żądaną tą drogą wnioskowanych materiałów, to bezczynność organu jest bezsporna. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o umorzenie postępowania wywołanego wniesioną skargą, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, wskazano, że w dniu 05.09.2022 r., skarżący, za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu, wniósł skargę na bezczynność organu, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnioskowanej pismem w dniu 17.08.2022 r., w którym wskazano jedynie: "Proszę o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla dogi 1926C." Stwierdzono, że z uwagi na brak wskazania w treści wniosku w jakikolwiek sposób, iż wniosek składany jest w trybie u.d.i.p., wniosek ten został w pierwszej kolejności potraktowany jako innego rodzaju wniosek, nie podlegający rygorom u.d.i.p., w tym terminowi na jego rozpoznanie. W konsekwencji pismem z dnia 05.09.2022 roku organ poprosił o wskazanie celu i zakresu udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu, bowiem sama droga powiatowa numer 1926C to odcinek ponad 7 kilometrów, w odniesieniu do którego zatwierdzenie projektu organizacji ruchu pochodzi z 31 grudnia 2003 r., natomiast od tego momentu w projekcie tym wprowadzono kilkadziesiąt zmian, z których każda wymagałaby odrębnej analizy, zeskanowania na potrzeby wnioskodawcy, oraz przygotowania do przekazania wnioskującemu. Przy tak lapidarnym wniosku, jak ten złożony przez skarżącego organ nie wykluczał bowiem, że wnioskodawcy zależy np. na określonym, punktowo możliwym do doprecyzowania, odcinku tej drogi, co pozwoliłoby zarówno na szybsze przekazanie danych, jak również na zaoszczędzenie czasu ze strony organu (zwłaszcza w perspektywie konieczności wykonania skanów kilkudziesięciu zmian w projekcie organizacji ruchu). Wskazano, że zdaniem organu aspekt konieczności efektywnego gospodarowania czasem pracowników organu pozostawał w tym momencie również czynnikiem istotnym, który należało wziąć pod rozwagę, aby nie generować zbędnych kosztów, wynagrodzenie pracownika pozostaje również środkiem publicznym którymi to środkami organ publiczny zobowiązany jest efektywnie zarządzać. Podkreślono, że skarżący w żaden sposób nie ustosunkował się do pisma organu z dnia 05.09.2022 roku, lecz niezwłocznie w dniu 05.09.2022 roku wniósł skargę na bezczynność organu, co stanowi nadużycie ze strony skarżącego prawa do skargi na bezczynność. Zauważono, że organ nie pozostawał bezczynny wobec pisma skarżącego z dnia 17.08.2022 r., lecz z uwagi na lapidarność wniosku, powstałe wątpliwości co do zakresu oraz do trybu w jakim wniosek został złożony organ zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienia. W istocie wnioskodawca miał możliwość prostego sprecyzowania wniosku i wskazania, że występuje o informację w trybie u.d.i.p., zamiast tego bez jakichkolwiek wyjaśnień niezwłocznie wniósł skargę na rzekomą bezczynność organu. Wskazano, że w każdej z tych spraw wszczynanych przez skarżącego o bezczynność, w sposób systematyczny wysyła on do poszczególnych organów zajmujących się zarządzeniem ruchem drogowym jednozdaniowe wnioski, nie precyzujące trybu w jakim wnioskuje o udostępnienie informacji, pomimo wiedzy, iż tak sformułowany wniosek powoduje po stronie poszczególnych organów trudności w jego interpretacji. Podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzegana jest problematyka nadużywania prawa do informacji publicznej, na co wskazał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., IOSK 1601/15. Dlatego też organ nie pozostaje bezczynny w niniejszej sprawie. Uzyskawszy wiedzę, że skarżący wnioskuje o udostępnienie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, co miało miejsce dopiero w związku ze skargą z dnia 05.09.2022 roku, pismem z dnia 19 września 2022 roku, organ z powołaniem na art. 13 ustęp 2 u.d.i.p., poinformował skarżącego, że z uwagi na ilość wnioskowanych materiałów udzielenie informacji nie będzie możliwe w terminie 14 dni, lecz w terminie do dnia 07 października 2022 r. Dowód:- odpis pisma z dnia 20 września 2022 roku. Wskazano, że treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p., pośrednio dowodzi, iż organ nie pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, bowiem sama ustawa dopuszcza możliwość przedłużenia terminu w jakim nastąpi udzielenie informacji, maksymalnie do 2 miesięcy. W okolicznościach sprawy organ podjął natomiast działania celem uzyskania sprecyzowania wniosku ze strony skarżącego, jak również następnie przygotowania dla skarżącego wnioskowanych dokumentów, jak również poinformował o niemożliwości niezwłocznego przekazania wnioskowanych danych. Wyjaśniono, że obecnie pracownik organu kompletuje wnioskowaną dokumentację, która zostanie przekazana skarżącemu do dnia 07 października 2022 r. zgodnie z pismem nr ZD-V.4510.39.2022 z dnia 19 września 2022 r. przesłanym za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej. Organ pismem z dnia 11 października 2022 r., wyjaśnił, że 7 października 2022 r., przekazał skarżącemu wnioskowaną przez niego dokumentację dotyczącą projektu organizacji ruchu dla drogi 1926C, wskazując, że z uwagi na konieczność zeskanowania 29 projektów organizacji ruchu i jego zmian, organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu udostępniania wnioskowanej informacji do 7.10.2022 r. Powyższe w ocenie organu uzasadnia umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 t.j.), zwaną dalej: "p.p.s.a." W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021r. poz. 137), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ administracji publicznej będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej doszło, gdyż załatwienie wniosku nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu do udostępnienia informacji publicznej i już po złożeniu skargi, co jakkolwiek czyniło bezprzedmiotowym zobowiązanie do załatwienia wniosku, ale obligowało Sąd do merytorycznej oceny stanu bezczynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że informacje objęte wnioskiem skarżącego złożonym przy użyciu platformy ePUAP w dniu 17 sierpnia 2022 r., mieściły się w zakresie przedmiotowo-podmiotowym u.d.i.p. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Bydgoszczy jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ww. ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6, który z kolei stanowi, że prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Z powyższego wynika, że to Zarząd Dróg Powiatowych w Bydgoszczy, będący jednostką budżetową Powiatu Bydgoskiego, podejmuje działania w zakresie zarządzania ruchem, w tym w sprawie wdrażania zmian w organizacji ruchu, na drodze powiatowej nr 1926C. Nie było ostatecznie również kwestią sporną to, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Wskazane we wniosku informacje, których ujawnienia domagał się skarżący, a dotyczące projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej - dotyczą bezpośrednio zadań zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg powiatowych jest zarząd powiatu, stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2022 r., poz. 1693 ze zm.). Jak stanowi natomiast art. 20 pkt 4 i pkt 5 tej ustawy, do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2, a także realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu. Skoro zatem obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, oczywistym jest, że organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. W świetle regulacji ustawowej, jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że jakkolwiek organ podjął czynności wyjaśniające wobec wniosku strony z 17.08.2022 r., zapytując pismem z 05.09.2022 r., o cel i zakresu udostępnienia projektu organizacji ruchu, to jednak w następstwie bezczynności skarżącego w udzieleniu odpowiedzi na ww. pismo organ również pozostał bezczynny w załatwieniu wniosku, gdy tymczasem powinien podjąć kroki w kierunku dokonania analizy tego wniosku pod kątem ustalenia, czy żądane informacje należą do zakresu informacji publicznej i po pozytywnym przesądzeniu tej okoliczności winien żądanej informacji udzielić. Za zgodne z prawem nie można bowiem uznać zaniechania oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie stwierdzenia, czy przedmiotem jego jest informacja publiczna, nawet w sytuacji, kiedy wnioskodawca ignoruje działania organu zmierzające do uściślenia charakteru wniosku, co dotyczy też sytuacji, kiedy we wniosku o informację publiczną nie zaznaczono, że wniosek składany jest z zastosowaniem przepisów u.d.i.p. Brak powołania się przez wnioskodawcę we wniosku na przepisy u.d.i.p. nie zwalnia więc adresata wniosku – organu z obowiązku prawidłowego zastosowania przepisów tej ustawy, jeżeli tylko spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do zastosowania u.d.i.p. Stanowisko takie wyrażane jest m.in. przez komentatorów, ale także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się bowiem, że przepisy u.d.i.p. wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. Jest to niewątpliwie regulacja kontrowersyjna, która może rodzić wiele praktycznych problemów, lecz obowiązująca. Podkreśla się, że wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób, nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz określenia miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) tych informacji (por. Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, publikowany w systemie LEX, Komentarz do art. 10 u.d.i.p., ale także np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 25/20; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 230/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn.. akt II SAB/Go 108/22). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepisy u.d.i.p. nie określają żadnych szczególnych wymagań co do formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej (poza utrwaleniem go w formie pisemnej) i jednoznacznie wskazują na wolę ustawodawcy do maksymalnego uproszczenia (odformalizowania) i przyspieszenia procedury w tej sferze. W warunkach przedmiotowej sprawy żądana informacja publiczna została udostępniona, jak wynika z pisma organu dopiero 7.10.2022 r., co oznacza przekroczenie ustawowego 14 dniowego terminu od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie udostępnił więc skarżącemu informacji publicznej w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co w konsekwencji prowadzi do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - co Sąd – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku. Zważywszy na powyżej poczynione rozważania, argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, nie może stanowić usprawiedliwienia w zakresie czasu oczekiwania na udostepnienie informacji lub wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów, nawet w sytuacji – jak w przedmiotowej sprawie – kiedy wnioskodawca odmówił jakiejkolwiek współpracy z organem. W sytuacji – jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie - załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 17 sierpnia 2022 r. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne, niezaprzeczalne i w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ, choć z opóźnieniem udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację, a opóźnienie w dokonaniu tej czynności nie było wynikiem celowego działania. Stąd też uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., rozstrzygnął, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.