II SA/Wr 97/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora [...] we W. na czynność Starosty Wałbrzyskiego w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych działek postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 20 listopada 2023 r., skierowanym do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "DWINGiK"), w nawiązaniu do pisma z dnia 7 czerwca 2021 r. (w którym DWINGiK uznał, że "starosta, jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, prowadzący ewidencję gruntów i budynków, dokonał aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie użytku gruntowego – lasy wbrew przepisom dotyczącym zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków", w związku z czym skieruje stosowne zalecenia do Starosty Wałbrzyskiego jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków) oraz postanowienia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 31 lipca 2023 r. (w którym uznał, że "zmiana dotychczasowego użytku gruntowego w ewidencji gruntów nastąpiła niezgodnie z przepisami uogrl", w związku z czym organ pierwszej instancji (czyli strona skarżąca) winien rozważyć wystąpienie do organu nadrzędnego wobec Starosty z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia, w oparciu o które nastąpiła zmiana użytku leśnego na drogi [dr] i tereny rekreacyjno-wypoczynkowe [Bz]), a także mając na uwadze pismo Starosty z dnia 10 listopada 2023 r., w którym poinformował, że na powyższych działkach nie został jeszcze przywrócony użytek leśny, gdyż właściciel terenu zlecił wykonanie klasyfikacji gruntów, w efekcie której powstanie operat klasyfikacyjny będący podstawą do wprowadzenia właściwej klasyfikacji przedmiotowego terenu, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. (dalej "strona skarżąca") zwrócił się z prośbą – na podstawie art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.; dalej zwana "P.g.k.") – o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia podjętego przez Starostę, na podstawie którego w granicach ww. działek nastąpiła zmiana użytku leśnego na drogi i tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. W uzasadnieniu swojej prośby strona skarżąca wskazała, że aktualizacja użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu klasyfikacyjnego ustalającego na danym terenie leśnym inny rodzaj użytku aniżeli widnieje w rejestrze gruntów może mieć znamiona próby ominięcia przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.; dalej zwana "u.o.g.r.l."). Zmiana użytku leśnego na nieleśny możliwa jest bowiem w drodze wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, o ile zostaną one – za zgodą właściwego organu – przeznaczone na cele nieleśne, jak natomiast podkreślił DWINGiK w piśmie z dnia 7 czerwca 2021 r., "w tej sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, iż w odniesieniu do obszaru w zakresie objętym wykazem zmian danych ewidencyjnych z dnia 21.02.2021 r., nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów na cele nieleśne". W odpowiedzi na pismo z dnia 20 listopada 2023 r. DWINGiK wyjaśnił, że sprawy dotyczące aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy P.g.k. oraz rozporządzenia Ministra Pracy, Rozwoju i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.). Ponadto, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że Starosta dokonał aktualizacji danych ewidencyjnych działki ewidencyjnej nr [...] obręb S.(1), na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k., w drodze czynności materialno-technicznej, w związku z wnioskiem z dnia 15 lutego 2021 r. złożonym przez właściciela nieruchomości, tj. Gminę S., oraz dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowaną. Na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w ramach tej pracy ujawniono nowe działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] powstałe z podziału działki nr [...], a także dokonano aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących użytków gruntowych w taki sposób, że m.in. w miejsce użytku oznaczonego symbolem Ls wpisano użytek oznaczony symbolem Bz oraz symbolem dr, a także zaktualizowano powierzchnie poszczególnych użytków gruntowych. Zmiany w bazie ewidencji gruntów i budynków dokonał organ prowadzący tą ewidencję na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych sporządzonego w dniu 21 lutego 2021 r. przez uprawnionego geodetę. Jak dalej wskazał DWINGiK, pomimo stwierdzenia braku zasadności wprowadzonej przez Starostę aktualizacji danych ewidencyjnych czynność materialno-techniczna została dokonana. W ramach P.g.k. nie przewidziano jednak "stwierdzania nieważności" wpisów ewidencyjnych. Możliwie są jedynie kolejne aktualizacje w oparciu o określone dokumenty. Jednocześnie, jak wynika z pisma Starosty z dnia 15 grudnia 2023 r., w toku jest postępowanie przed tym organem w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach, a "w dniu 15.12.2023 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wałbrzychu wpłynął operat techniczny (...) zawierający pierwszy etap pracy, w którym Wykonawca przywraca stare użytki w ww. działkach, takie jakie były przed dokonaniem podziału działki nr [...]". Mając na uwadze powyższe, DWINGiK zwrócił się do strony skarżącej o doprecyzowanie pisma z dnia 20 listopada 2023 r. poprzez wskazanie, czy pismo to jest: – wnioskiem o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytków działek nr [...], [...] i [...]; – skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność materialno-techniczną Starosty polegającą na aktualizacji danych ewidencyjnych; – żądaniem "stwierdzenia nieważności" czynności materialno-technicznej wprowadzenia powyższej aktualizacji danych ewidencyjnych przez Starostę skierowanym do DWINGiK. W odpowiedzi na powyższe pismo wobec zawartego w nim stwierdzenia, że organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności czynności materialno-technicznej Starosty, strona skarżąca wskazała w piśmie z dnia 21 grudnia 2023 r., że jej pismo z dnia 20 listopada 2023 r. należy potraktować jako skargę do WSA we Wrocławiu na wskazaną wyżej czynność materialno-techniczną. Zarządzeniem z dnia 20 lutego 2024 r. wezwano stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych wniesionej skargi – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi – przez wykazanie interesu prawnego we wniesieniu skargi, precyzyjne oznaczenie strony skarżącej oraz sprecyzowanie osnowy wniosków i żądań skargi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona skarżąca pismem z dnia 11 marca 2024 r. wskazała, że interes prawny we wniesieniu skargi na czynność materialno-techniczną Starosty wynika z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jest organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych wszelkiej własności, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku, a Starosta dokonał w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany bez zachowania przepisów u.o.g.r.l., tj. bez uzyskania przez właściciela gruntów (inwestora) decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Istotne jest przy tym, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja skargowa, o której mowa w art. art. 50 § 1 P.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wskazując na swój interes prawny we wniesieniu skargi na czynność materialno-techniczną dotyczącą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, wywodzi go z treści art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. Zgodnie jednak z tym artykułem, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. W ocenie Sądu art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. nie może stanowić o legitymacji skargowej do zakwestionowania powyższej czynności materialno-technicznej przez organy wymienione w tym artykule, jest to bowiem przepis kompetencyjny wskazujący jedynie organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i gruntów leśnych, o których mowa w u.o.g.r.l. Błędnie zatem strona skarżąca twierdzi, że przepis ten uprawnia ją do podejmowania czynności w zakresie ochrony gruntów leśnych "wszelkiej własności", w tym wniesienia skargi, której przedmiotem jest aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnosząca się do wszystkich gruntów leśnych. Legitymacja skargowa w tego rodzaju sprawach przysługuje jedynie podmiotom ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele, władający lub gospodarujący. Wynika to z art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l., zgodnie z którym podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Podmiotami wymienionymi w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. są właściciele nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stosownie do art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej zwana "K.p.a."), stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. (I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Takim przepisem prawa nie będzie zatem przepis kompetencyjny, na który powołuje się strona skarżąca, uprawniający ją jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych. Chodzi bowiem tutaj o interes prawny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy tym interesem prawnym strony a wynikiem postępowania administracyjnego oparty na istnieniu normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Tak więc warunkiem dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie, iż ma on interes prawny w sprawie. Innymi słowy pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Właściwość dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w sprawach ochrony gruntów leśnych nie daje uprawnień strony a co za tym idzie – legitymacji skargowej na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu, którego przedmiotem jest aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Stroną takiego postępowania będzie tylko właściciel bądź podmiot władający lub gospodarujący gruntem objętym ww. aktualizacją. W niniejszej sprawie odnośnie zmiany użytków działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie S.(1) stroną – jako właściciel – jest Gmina S. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków z dnia 23 maja 2022 r. oraz decyzji Starosty Wałbrzyskiego z dnia 20 września 2022 r. znak SGN.6623.12.2022 o umorzeniu tego postępowania, z których wynika, że jedyną stroną tego postępowania był właściciel działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...], tj. Gmina S. Strona skarżąca nie była i nie mogła być stroną tego postępowania. Niezależnie zatem od tego, czy Starosta dokonał aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków z naruszeniem przepisów prawa, na co wskazuje strona skarżąca, to nie przysługuje jej legitymacja skargowa na czynność materialno-techniczną w powyższym przedmiocie w odniesieniu do ww. działek. W tej sytuacji strona skarżąca dla wykazania posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi na tą czynność materialno-techniczną nie może skutecznie powoływać się na przepisy art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. Podkreślić jeszcze należy, że nałożonych na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Powierzenie organowi administracji publicznej kompetencji do załatwiania spraw z zakresu ochrony gruntów leśnych wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. Ponadto, strona skarżąca nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 2 P.p.s.a., któremu u.o.g.r.l. przyznawałaby prawo do jej wniesienia w sprawie dotyczącej aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w której nie jest ani właścicielem ani władającym (gospodarującym) działkami objętymi tą aktualizacją. Organy administracji publicznej mogą sygnalizować naruszenia obiektywnego porządku prawnego innym organom, jednakże nie przydaje im to ani przymiotu strony w postępowaniu przed organami administracji publicznej ani legitymacji skargowej w zaskarżeniu decyzji czy czynności podejmowanych w toku prowadzonego przez te organy postępowania. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił skargę jako z innych przyczyn niedopuszczalną. Stąd orzeczono jak w sentencji postanowienia.