II SA/Wr 855/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr SKO 4200.5.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.

Zaskarżonym postanowieniem z 28.09.2025 r. (nr SKO 4200.5.2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO), działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo W. (dalej również jako: strona) od decyzji Burmistrza B. z 19.03.2024 r. (nr 5/2024). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Wydaną na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polski, działającego przez pełnomocnika, decyzją z 19.03.2024 r. Burmistrz B. udzieli wnioskodawcy zezwolenia na usunięcie do dnia 31.12.2024 r. 252 sztuk drzew, rosnących na nieruchomościach oznaczonych geodezyjnie jako działki gruntu nr [...], nr [...] i nr [...], AM-[...], obręb P., gmina B., odstępując od naliczania opłaty za usunięcie wskazanych wyżej drzew oraz określając warunki ich usunięcia. Stronami w ten sposób zakończonego postępowania administracyjnego poza wnioskodawcą było Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo W. Z przekazanych akt administracyjnych wynika, że decyzja z 19.03.2024 r. została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy, co miało miejsce 27.03.2024 r. oraz bezpośrednio samemu wnioskodawcy, co nastąpiło w dniu 29.03.2024 r. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że powyższą decyzję otrzymało wówczas Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo W. W wyniku uwzględnienia wniosku pełnomocnika Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polski, decyzją z 17.01.2025 r. Burmistrz B. zmienił własną decyzję z 19.03.2024 r. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi w dniu 27.01.2025 r., bezpośrednio wnioskodawca w dniu 28.01.2025 r. oraz Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe - Nadleśnictwo W., co nastąpiło w dniu 23.01.2025 r. Pismem z 05.03.2025 r. (data złożenia w siedzibie organu) Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo W. odwołało się decyzji Burmistrza B. z 19.03.2024 r. w części dotyczącej udzielenia zezwolenia na wycinkę 7 sztuk drzew mierzonych na wysokości 130 cm, rosnących na działce nr [...], będących własnością Skarbu Państwa w zarządzie odwołującej się strony. Po przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy SKO we Wrocławiu wystąpiło do organu I instancji o przekazanie zwrotnego poświadczenia odbioru przez odwołującego decyzji z 19.03.2024 r. lub innego dokumentu, z którego wynikałoby kiedy strona odebrała powyższą decyzję. Ponadto wystąpiono do odwołującego się strony o wskazanie, kiedy otrzymał decyzję z 19.03.2024 r. Nadto zwrócono się do wnioskodawcy o wyjaśnienie czy wszystkie drzewa wskazane w decyzji z 19.03.2024r. zostały usunięte w wyznaczonym terminie, tj. do 31.12.2024 r. oraz wyjaśnienie, czy wykonano nasadzenia zastępcze, a jeżeli wykonano je w części, to określenie w jakiej części. W odpowiedzi udzielonej przez organ I instancji wyjaśniono, że podmiot ten nie otrzymał zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji z 19.03.2024 r. od odwołującej się strony, pomimo jej przesłania również jej, natomiast z powodu nieprawidłowej rejestracji przesyłki w książce korespondencji wychodzącej nie jest możliwe przedstawienie dowodu jej nadania celem doręczenia odwołującemu. Strona wnosząca odwołanie wyjaśniła z kolei, że decyzja z 19.03.2024 r. została jej doręczona 19.02.2025 r. (na dowód czego przesłano skan koperty z pieczęcią operatora pocztowego obrazującego danę nadania przesyłki, tj. 18.02.2025 r.). W wyjaśnieniach udzielonych przez wnioskodawcę podano natomiast, że do 31.12.2024 r. wycięto wszystkie drzewa objęte decyzją z 19.03.2024 r. oraz wykonano znaczną część nasadzeń. W dniu 28.08.2025 r. SKO wydało opisane na wstępie postanowienie nr 4200.5.2025. Przedstawiając powody uznania niedopuszczalności odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo W., powołując się na przy tym regulację ustawy o ochronie przyrody dotyczącą udzielania zgody na usunięcie drzew, Kolegium wskazało, że rozdzielnik decyzji, którą udzielono takiego zezwolenia obejmował zarówno wnioskodawcę jak i odwołującą się stronę. Tym samym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie miał prawo przypuszczać, że decyzja z 19.03.2024 r. została skutecznie doręczona również Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe - Nadleśnictwo W., zwłaszcza, że wnioskodawca nie otrzymał od organu I instancji informacji, o której mowa w art. 131 k.p.a. Tym samym miał on prawo przypuszczać, że powyższa decyzja uzyskała walor ostateczności w związku z brakiem wniesienia od niej odwołania, a tym samym stała się wykonalna, w związku z czym mógł przystąpić do jej realizacji. SKO uznało przy tym za istota okoliczność, że przyznane wnioskodawcy uprawnienie do usunięcia oznaczonych drzew było ograniczone czasowo (do 31.12.2024 r.), zaś liczba przeznaczonych do usunięcia drzewa znaczna (252 sztuki). Za istotne uznano również to, że doręczenie decyzji z 19.03.2024 r. odwołującej się stronie nastąpiło dopiero w dniu 19.02.2025 r., a więc już po upływie terminu na wykonanie decyzji przez wnioskodawcę a wniesiony środek odwoławczy został złożony 05.03.2025 r. W takiej sytuacji SKO stwierdziło, że uznanie skuteczności odwołania oznaczałoby przyjęcie, że decyzja z 19.03.2024 r. de facto wciąż nie uzyskała waloru ostateczności. W zestawieniu z faktem jej wykonania w części, w której zezwalała ona na usunięcie wymienionych w niej drzew, oznaczałoby to, że wnioskodawca usunął drzewa bez zezwolenia, co stanowiłoby delikt administracyjny podlegający karze (art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p.). Zdaniem SKO, taka interpretacja, niwecząca nabyte przez jedną ze stron decyzji uprawnienia, jest niedopuszczalna, jako godząca w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. tzw. zasadę ostateczności. Wnioskodawca miał wszelkie powodu, aby przypuszczać, że decyzja z 19.03.2024 r. przyznająca mu określone uprawnienia w zakresie usunięcia drzew, stała się ostateczna wobec braku odwołania od niej innej strony (patrz: wyrok NSA z 04.06.1982 r., I SA 235/82). Skoro to nie wnioskodawca dokonał opóźnionego doręczenia powyższej decyzji, niedopuszczalne byłoby, aby to wyłącznie on ponosił skutki wadliwego przeprowadzenia tej czynności. Poza powyższym SKO zauważyło, że skuteczne doręczenie decyzji chociażby jednej ze stron powoduje, że wchodzi ona do obrotu prawnego. Pełnomocnik wnioskodawcy otrzymał decyzję nr 5/2024 w dniu 27.03.2024 r. Tym samym, mając na uwadze art. 129 § 2 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że termin do wniesienie odwołania upływał w dniu 10.04.2024 r. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że przypadku podmiotów, które (jak odwołujący się) bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą one wnieść odwołanie do dnia upływu terminu dla tej strony decyzji, która otrzymała ją najpóźniej. Jeżeli tego nie uczynią w powyższym terminie, to wówczas ochrona ich interesów powinna być realizowana przez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. przepisu, który pozwala na wznowienie postępowania w przypadku, gdy strona decyzji bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dlatego mając na względzie powyższy wywód, SKO uznało odwołanie wniesione przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo W. za niedopuszczalne. Nie zgadzając się z postanowieniem organu odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo W. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał na brak trafności argumentacji przedstawionej przez Kolegium, że odwołująca się strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy. Strona skarżąca była bowiem wskazana jako strona postępowania, tylko, że decyzję doręczono jej dopiero w 19.02.2025 r. Brak zatem podstaw do tego, by pozbawiać ją prawa do odwołania i stwierdzać jego niedopuszczalność. Nie zachodzą także w tej sprawie przesłanki do wznowienia postępowania. Abstrahując od tego, że skutek prawny przy procedurze wznowienia postępowania będzie dokładnie takim sam jak przy uwzględnieniu odwołania, gdyż decyzja jest wydana w sposób wadliwy. Argumentacja zatem dotycząca tego, że przyjęcie odwołania za dopuszczalne nie jest możliwe, gdyż decyzja została przynajmniej częściowo już wykonana jest o tyle nietrafny, że dokładnie ta sama argumentacja mogłaby się zrealizować w sprawie o wznowienie postępowania. Ponadto zdaniem autora skargi, wykonawca przystępując do realizacji decyzji powinien posiadać jej odpis z pieczęcią prawomocności, jeśli tak było to deliktu nie popełnił, a jeśli działał bez takiej decyzji to będzie musiał z tego tytułu ponieść odpowiedzialność. Strona skarżąca nie może natomiast pozostawiać bez reakcji sytuację, w której organ działa wbrew obowiązującym przepisom prawa i z pominięciem zarządcy mienia Skarbu Państwa pozwala na wycinanie drzew bez zgody właściciela. W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r., poz. 143) - dalej: p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, aczkolwiek sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po dokonaniu oceny legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej reguł, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., według którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia niedopuszczalności odwołania, dlatego przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a., określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może zatem wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym albo podmiotowym. Do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się ostateczny charakter decyzji. W konsekwencji należy przyjąć, że wniesienie odwołania przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, jest możliwe z tym zastrzeżeniem, że odwołanie takie może być wniesione w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia stronie, która brała udział w postępowaniu. W razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. Natomiast decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Jeżeli zatem strona postępowania, której nie doręczono decyzji organu I instancji, nie wniosła odwołania od takiej decyzji w terminie, który upływał dla tej strony postępowania, która otrzymała taką decyzję najpóźniej, wówczas ochrona jej uzasadnionych interesów może być realizowana wyłącznie przez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc w trybie wznowienia postępowania. Należy przy tym podkreślić, że nawet doręczenie decyzji w późniejszym czasie na żądanie strony pominiętej w postępowaniu nie powoduje, że decyzja ostateczna traci ten walor, a dla strony tej otwiera się termin do wniesienia odwołania. W realiach niniejszej sprawy do takiej czynności niewątpliwie doszło w dniu 18.02.2025 r. Nastąpiło to, co należy przyznać, w nie do końca wyjaśnionych przez Kolegium okolicznościach. Można jedynie przypuszczać, że doszło do tego po doręczeniu stronie skarżącej decyzji z 17.01.2025 r., którą zmieniono decyzję z 19.03.2024 r. Pozyskując w ten sposób wiedzę o fakcie wydania decyzji z 19.03.2024 r. strona skarżąca mogła się zwrócił do organu I instancji o jej doręczenie. Powyższa uwaga nie ma jednak znaczenia dla prawidłowości podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia. Strona skarżąca błędnie przyjmuje, że termin do wniesienia odwołania dla niej otworzył się z dniem w ten sposób doręczonej decyzji z 19.03.2024 r. Takie doręczenie nie spowodowało jednak otwarcia biegu terminu do jej zaskarżenia na drodze odwołania. Decyzja z 19.03.2024 r. nie utraciła przez to waloru ostateczności. Co istotne w sprawie a przy tym bezsporne, takie odwołanie nie zostało wniesione w terminie liczonym dla strony biorącej udział w postępowaniu, której jako ostatniej doręczono decyzję. W ten sposób liczony termin upłynął w dniu 10.04.2024 r. Dlatego w przedstawionym stanie rzeczy, SKO nie mogło merytorycznie rozpoznać odwołania. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.