II SA/Wr 704/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi N. H. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2024 r. nr 761/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku oddala skargę w całości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (PINB, organ I instancji) decyzją nr 38/2024 z dnia 7 maja 2024 r. na podsatwie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego nakazał N. H. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku oznaczonego geodezyjnie nr [...], położonego na działce nr [...] w N., gmina L. N. H. wniosła odwołanie zarzucając naruszenie: 1) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób nieprzekonujący i niebudzący zaufania i pominięcie podstaw faktycznych decyzji, 2) art. 48 ust. 1 - 3 Prawa budowlanego przez wadliwe zastosowanie i uznanie, że wykonanie remontu i przebudowy było budową obiektu budowlanego prowadzoną bez pozwolenia na budowę, ewentualnie art. 49e ust. 1 w związku z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie i wydanie decyzji o rozbiórce, podczas gdy wykonane roboty nie wymagały złożenia wniosku o legalizację, 3) art. 49e Prawa budowlanego w związku z art. 7 k.p.a. przez wydanie decyzji nieuwzględniającej słuszny interes strony. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ odwoławczy) decyzją nr 761/2024 z dnia 5 lipca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał, że organ I instancji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, i niezłożenie w wymaganym terminie wniosku o legalizację. DWINB uprzednio wydał postanowienie nr 402/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (prawomocny wyrok z dnia 6 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 395/23; skarga została oddalona), a w terminie otwartym do złożenia wniosku legalizacyjnego tego nie uczyniono. Z akt sprawy, wskazał DWINB, wynika, że wniosku legalizacyjnego nie złożono świadomie, z uwagi na inne postępowania prawne (postępowanie restrukturyzacyjne). W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że brak było możliwości innego rozstrzygnięcia, uwzględniwszy związany charakter decyzji z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowana przez pełnomocnika skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego w postaci: art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że dokonano budowy, podczas gdy zrealizowano remont - skarżąca nie ingerowała w substancję już istniejącego budynku, a jedynie przywróciła mu cechy funkcjonalne; 2) prawa procesowego w postaci art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że działania skarżącej stanowią budowę (odbudowę) , podczas gdy w treści uzasadnienia organ nie wskazał, jakie dokładnie czynności spełniają taką kwalifikację. Skarżąca zwróciła się o uchylenie decyzji (w skardze mylnie wskazano: postanowienia), zasądzenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonalności przez organ, ewentualnie przez sąd, rozpoznanie sprawy na rozprawie. W rozwinięciu skarżąca podkreśla, że mylnie pominięto, że dokonano remontu, gdy tymczasem pomieszczenia gospodarcze istniały już wcześniej i wymagały adaptacji. Organy nie sprecyzowały, jakie konkretnie czynności budowlane zrealizowała skarżąca, i jakich części budynku dotyczyły. Ponadto skarżąca wskazała, że przedmiotowy budynek służy jej do prowadzenia jedynego rentownego przedsiębiorstwa, co ma znaczenie wobec toczonego postępowania restrukturyzacyjnego. W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Z akt administracyjnych wynika, że DWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji postanowieniem z dnia 24 września 2024 r. Pierwszoplanowy zarzut skargi opiera się na przypisaniu organowi błędnej kwalifikacji prac wykonanych przy przedmiotowym budynku, i potraktowaniu ich jako budowa/odbudowa, gdy tymczasem skarżąca, jak twierdzi, przywróciła jedynie cechy funkcjonalne nie ingerując w substancję już istniejącego budynku. Na wstępie, mając na uwadze obecność w granicach sprawy prawomocnego wyroku, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kwalifikacji zrealizowanych prac dokonał, na wcześniejszym etapie postępowania prawnego, związanego z kontrolą postanowienia wstrzymującego roboty budowlane przy przedmiotowym budynku, Sąd Wojewódzki. W wyroku jednoznacznie napisano, że "w świetle przedstawionych dowodów zasadnym jest stanowisko organu, że wykonane przez skarżącą w związku ze zgłoszeniem z 2019 r. roboty nie mogą być zakwalifikowane jako remont lecz stanowią co najmniej odbudowę budynku. Przywołany materiał jednoznacznie wskazuje, że przed 2019 r. w miejscu obecnego budynku nie istniał budynek który mógłby być poddany remontowi. W świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego zakwalifikowanie danego obiektu budowlanego jako budynku wymaga posiadania przez niego przegród zewnętrznych, zadaszenia, fundamentu. Przywołane przez organ I instancji zdjęcia (także dołączone przez skarżącą) wskazują natomiast, że nie istniał obiekt który posiadałby wszystkie przegrody zewnętrzne i zadaszenie. Powyższe potwierdza sama skarżąca podając w zażaleniu, że pierwotny budynek który wybudowano przed wojną, był bardzo zniszczony. Skarżąca podaje, że istniała przestrzeń pomiędzy budynkami gospodarczymi - pozostała cała tylna ściana i komin. W miejscu posadzki był gruz, widoczne były również pozostałości na bocznych ścianach budynku starych belek stropowych. Już zatem tylko te wyjaśnienia potwierdzają, że nie istniały elementy które pozwalałby na przyjęcie, że przed 2019 r. mieliśmy do czynienia w miejscu, w którym obecnie znajduje się sporny obiekt, z budynkiem. Brak było choćby dachu oraz większości ścian. Skarżąca potwierdziła zresztą, że "działając jako inwestor część zawaloną budynku gospodarczego uzupełniłam, zrobiłam nowy dach w miejsce zawalonego". Podała także, że w 2019 r. wykonała "remont z odtworzeniem kubatury budynku". Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych stwierdzić należy, że zakres w jakim skarżąca dokonała odtworzenia istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego - w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego - spowodował powstanie nowej substancji budowlanej. Takie odtworzenie obiektu nie może być uznane za remont wymagający zgłoszenia właściwemu organowi, ale co najmniej za jego odbudowę. Jak wcześniej wskazano, wykonanie remontu możliwe jest jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr. bud., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Remont nie prowadzi bowiem do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów. W przypadku remontu zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy niż przy budowie obiektu budowlanego. Zrealizowanie obiektu budowlanego, w oparciu o istniejące elementy budynku uprzednio istniejącego, nawet przy zachowaniu wcześniejszych gabarytów budynku, nie stanowi więc jego remontu ale odbudowę, która jest elementem składowym budowy. W niniejszej sprawie mieliśmy zatem do czynienia z budową praktycznie nowego obiektu, gdyż nawet jeśli wykorzystywał on uprzednio elementy istniejącego obiektu - to w znikomym stopniu. Wbrew twierdzeniom skargi organy dokonały zatem prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót budowlanych. Oparta ona została na ustaleniach faktycznych mających potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Przywołane przez organy dowody potwierdzają, że przed wykonaniem przez skarżącą robót w 2019 r. przedmiotowy budynek gospodarczy nie istniał (mogły istnieć jego pozostałości w postaci fragmentów ścian) - nie mógł zatem być poddany remontowi. Okoliczność tę potwierdzają mapy ewidencyjne z 2015 i 2016 oraz zdjęcia dostępne na stronach internetowych wskazanych przez PINB. Taki stan potwierdziła także dokumentacja fotograficzna złożona przez skarżącą oraz treść zażalenia w którym skarżąca potwierdziła, że obiekt był w ruinie, bez wszystkich ścian i bez dachu". Z perspektywy tak sformułowanej wypowiedzi Sądu zarzut skarżącej jest oczywiście nieuzasadniony. Wbrew temu, co podnosi skarżąca, Sąd klarownie wyłożył, że nastąpiła co najmniej odbudowa budynku, wykonane prace nie są remontem, zaś zgromadzone materiały nie pozwalają przyjąć, że przed 2019 r. w miejscu spornego obiektu stał budynek. Tym samym, w zgodzie z art. 153 p.p.s.a. Sąd w niniejszym składzie nie mógł pominąć oceny sformułowanej w powołanym wyroku z dnia 6 lutego 2024 r. Analogicznie należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów procesowych regulujących zebranie i analizę materiału dowodowego: w świetle akt sprawy, w tym skontrolowanych przez Sąd rozstrzygnięć organów, kwalifikacja prac dokonana przez organ jest poprawna i należycie uzasadniona. Tylko na marginesie warto zauważyć, że kreując skargę pełnomocnik skarżącej zdaje się nie dostrzegać wskazań zawartych w powołanym wyroku, co prowadzi go do polemiki z kwestiami już w sprawie rozstrzygniętymi. W sprawie jest okolicznością niesporną, że inwestor nie złożył stosownych dokumentów legalizacyjnych. Następstwem braku wniosku o legalizację obiektu jest – co wynika z art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) – decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis, stanowiący materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, brzmi: organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Organy obydwu instancji trafnie wskazują, że taka decyzja ma charakter związany, zaś organ II instancji akcentuje, w całokształcie okoliczności, że skarżąca celowo nie złożyła wniosku legalizacyjnego. Taki wniosek organu odnajduje poparcie w treści odwołania od decyzji PINB, gdzie podnoszone są uwarunkowania związane z postępowaniem restrukturyzacyjnym, a także w wywodach skargi, gdzie skarżąca wskazuje na konteksty prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Trzeba powtórzyć, że taka argumentacja nie może wpłynąć na decyzję wydawaną w trybie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi okazały się chybione, przeprowadzone postępowanie administracyjne nie zawiera wadliwości uzasadniających uchylenie wydanych rozstrzygnięć, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.