II SA/Wr 629/17

Dnia 6 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji Ochrony Zwierząt i Polskiego Dziedzictwa Przyrodniczego "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odebrania właścicielce suki rasy seter angielski I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata A. C. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) podwyższoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług w wysokości 110,40 zł (słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej organizacji społecznej od decyzji odmawiającej odebrania suki, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 7 ust. 3 u.o.z. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ zauważył, że organizacja ta nie żądała wszczęcia postępowania, zaś pierwsza instancja nie wydała postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu. Uznał jednak, że skarżąca uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, zaś wniesione przez nią odwołanie było dopuszczalne, gdyż organ pierwszej instancji poprzez podejmowane czynności faktyczne (udzielenie informacji o uprawnieniach procesowych, doręczenie decyzji) dopuścił ją do postępowania prowadzonego z urzędu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skarżąca w dniu [...] lutego 2014 r. zawiadomiła właściwy organ o odebraniu w dniu [...] lutego w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. suki z posesji jej właścicielki. Dołączyła dokument oględzin i fotografie suki, mające dowodzić jej zaniedbania. Z decyzji pierwszej instancji wynikało, że postępowanie było prowadzone na wniosek skarżącej oraz na podstawie zarówno ust. 1 jak i ust. 3 art. 7 u.o.z. Podstawą odmowy było stwierdzenie braku chęci skarżącej udziału w postępowaniu wyjaśniającym, gdyż pomimo wezwań nie okazała suki do oględzin i nie dołączyła w oryginale uzyskanej przez siebie dokumentacji weterynaryjnej. W ocenie organu art. 7 u.o.z. ustanawia dwa odrębne tryby postępowania w przypadku stwierdzenia, że właściciel lub opiekun znęca się nad zwierzęciem w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy. Organ przytoczył i omówił art. 7 ust. 1 i 3 u.o.z. Stosowanie art. 7 ust. 3 ustawy, czyli wydanie decyzji o odebraniu zwierzęcia już po jego faktycznym odebraniu przez uprawnione podmioty, wymaga nie tylko ustalenia znęcania się, ale ponadto istnienia przypadku niecierpiącego zwłoki i stwierdzenia, że dalsze pozostawanie zwierzęcia u właściciela lub opiekuna zagrażało jego życiu lub zdrowiu. Wymaga przy tym oceny zasadność czynności faktycznego odebrania zwierzęcia. W stanie faktycznym nin. sprawy niewątpliwie art. 7 ust. 1 u.o.z. nie mógł stanowić podstawy orzekania, jak to wskazał organ pierwszej instancji. Organ ten w ogóle nie wyjaśnił okoliczności istotnych do stosowania art. 7 ust. 3 u.o.z. Dlatego organ nie mógł wydać innej decyzji, lecz kasacyjną zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok II OSK 2417/12). Sama skarżąca dowodziła jedynie okoliczności z art. 6 ust. 2 ustawy (znęcanie się nad zwierzęciem) i w materiale sprawy nie ma żadnych ustaleń na temat istnienia przypadku niecierpiącego zwłoki i sytuacji zagrażającej życiu lub zdrowiu suki. Organ opisał uchybienia pierwszej instancji w postępowaniu wyjaśniającym, jak nieprzesłuchanie wskazanych przez strony świadków oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych. Organ szeroko omówił zaniedbania i naruszenia przepisów przez skarżącą, zarówno przy odbieraniu psa, jak i z uwagi na brak współdziałania z właściwym organem w toku postępowania. Pouczył skarżącą o potrzebie takiego współdziałania i jego sposobach. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła nierozpoznanie istoty sprawy, brak uzasadnienia decyzji obu organów, naruszenie art. 7 ust. 3 u.o.z., art. 104 i art. 138 § 2 k.p.a., naruszenie granic swobodnej oceny dowodów i ustalenia sprzeczne z zebranym materiałem. Na tej podstawie wniosła o zmianę tych decyzji i wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.z. W uzasadnieniu skarżąca przyznała, że w pierwszej instancji nie przeprowadzono postępowania dowodowego w podstawowym choćby zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Skarżąca wniosła o przesłuchanie świadków i dołączyła szereg dokumentów, w tym decyzję odmowną pierwszej instancji wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dołączyła również akt ustanowienia fundacji. W kolejnym uzupełnieniu skargi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 ust. 3 u.o.z., art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i 3 k.p.a., art. 15, art. 127 § 2 k.p.a. oraz ponownie dołączyła dokumenty mające jej zdaniem umożliwić organowi orzekanie merytoryczne. Twierdziła, że organ zalecił określone załatwienie sprawy w toku ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. tut. Sąd oddalił skargę. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. sąd odwoławczy uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, bowiem skarżąca została wezwana na rozprawę na godzinę późniejszą od wyznaczonej, co pozbawiło ją możności obrony swych prawy (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne. Skarga kasacyjna zawierała naruszenia art. 7 ust. 3 u.o.z. oraz wniosek o uchylenie oprócz decyzji organu ponadto obu decyzji pierwszej instancji (poprzedzającej i wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy). W toku ponownego rozpoznania skarżąca dołączyła statut organizacji społecznej. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii lekarza weterynarii. Sąd oddalił wszystkie wnioski dowodowe skarżącej, gdyż sąd nie przeprowadza dowodów na okoliczności istotne w postępowaniu administracyjnym, a ponadto przeprowadza jedynie dowód z dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 185 i art. 190 oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę merytorycznie, skoro nakazał mu to sąd odwoławczy, zaś orzekanie o skutkach naruszenia przez organ art. 134 k.p.a. byłoby niekorzystne dla skarżącej. Należało przy tym uwzględnić, że stosowanie art. 134 w związku z art. 31 k.p.a. nie jest jednolite, bowiem niektórzy oceniają niezastosowanie przez właściwy organ art. 31 k.p.a. jako jego właśnie stosowanie wówczas, gdy mógłby lub powinien zostać stosowany (jak zresztą wiadomo tut. Sądowi z urzędu organ z reguły stosuje właśnie art. 134 k.p.a. powołując komentarze i wyroki II OSK 1363/07, I OSK 1595/06, OSK 1755/04, II SA 1605/83, co tut. Sąd akceptuje mając na uwadze także wyroki II SA/Kr 1495/14, II OSK 2655/11 i 525/11, IV SA 1180/96, por. jednak wyroki II OSK 2252/15, 1864/15 oraz glosa do wyroku OSK 1755/04). Zaskarżona decyzja wydana została na korzyść skarżącej nie tylko dlatego, że w ogóle została wydana po rozpatrzeniu niedopuszczalnego odwołania, ale ponadto dlatego, że odwołanie to uwzględniła. Oczywiście nic nie stoi na przeszkodzie zaskarżenia decyzji korzystnej dla danego podmiotu i okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na czynności kontrolne sądu. Nie miało też znaczenia, że jak wynikałoby z treści skargi kasacyjnej sprawa administracyjna została już w sposób ostateczny załatwiona, bowiem skarżąca nie wniosła odwołania od ponownej decyzji pierwszej instancji. Kontroli sądowej podlega decyzja kasacyjna organu, zatem należało ocenić prawidłowość stosowania w nin. sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Wymaga jednak zaznaczenia w nawiązaniu do wniosków skargi, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją rozpoznającą sprawę administracyjną, zaś uwzględnienie skargi polega na uchyleniu zaskarżonej decyzji, nie zaś na zmianie decyzji. Według art. 138 § 2 k.p.a. organ przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zaskarżonej decyzji organ przekonująco uzasadnił pogląd, że w nin. sprawie stosowany być może art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1840, określanej w skrócie jako u.o.z. Przepis ten umożliwia faktyczne odebranie zwierzęcia traktowanego w sposób określony w art. 6 ust. 2 (przepis ten opisuje przypadki znęcania się nad zwierzętami), w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. Wymienione w tym przepisie podmioty uprawnione do tego odebrania mają obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o tym właściwego organu, który wówczas podejmuje decyzję w przedmiocie odebrania zwierzęcia (w przedmiocie, czyli o odebraniu lub o odmowie odebrania). Organ ten wszczyna postępowanie z urzędu i jak wspomniano, organizacja społeczna uprawniona do faktycznego odebrania zwierzęcia, tak samo jak uprawnione takie podmioty jak policjant i strażnik miejski, nie uzyskuje przez to pozycji strony, lecz może takie prawa uzyskać o ile złoży wniosek a właściwy organ ją dopuści do udziału (art. 31 k.p.a.). Z przepisu o współdziałaniu (art. 3 u.o.z.) lub uprawnienia do faktycznego odebrania zwierzęcia (art. 7 ust. 3 u.o.z.) nie wynikają dla organizacji społecznej żadne uprawnienia procesowe, podobnie jak z oczywiście błędnego uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez pierwszą instancję. Organizacja jedynie odbiera zwierzę i informuje o tym właściwy organ (art. 7 ust. 1a u.o.z.). Nabywa uprawnienie do jedynie przejściowego zatrzymania zwierzęcia, które pozostaje do dyspozycji właściwego organu (art. 7 ust. 1 u.o.z.). Możność odebrania zwierzęcia przez organizację społeczną ma charakter wyjątkowy, zaś decyzja z art. 7 ust. 3 w związku z ust. 1 u.o.z. powinna zostać poprzedzona ustaleniami tych szczególnych okoliczności (patrz wyroki II OSK 1746/16, 2417/12, 263/10, II SA/Kr 51/16, 1341/15, por. wyrok IV SA/Po 710/15 na temat pozycji i powinności organizacji społecznej). Jak trafnie wskazał organ, tych szczególnych okoliczności w pierwszej instancji nie badano i nie wyjaśniono, zaniechano przeprowadzenia dowodów bezpośrednich i nie reagowano właściwie na torpedowanie przez skarżącą możliwości wyjaśnienia sprawy w aspekcie wszystkich ustawowych przesłanek odebrania zwierzęcia. Niewyjaśnienie całkowite w pierwszej instancji okoliczności uzasadniających rozstrzyganie sprawy stanowi typowy przypadek uzasadniający stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ bowiem nie ma wtedy podstaw do stosowania art. 136 k.p.a., zaś zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) nakazuje w tym przypadku odesłanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, tak aby istotne dowody przeprowadzone zostały w dwóch instancjach, a nie jedynie odwoławczej. Dlatego oczywiście bezzasadne były zarzuty skargi. Istotą sprawy w instancji odwoławczej było najpierw stwierdzenie przez organ, czy materiał procesowy sprawy zawiera ustalenia w zakresie wszystkich istotnych okoliczności. Organ nie naruszył art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., bowiem stwierdzenie to obszernie (nawet nazbyt) uzasadnił i nie wyraził żadnych ocen materialnoprawnych służących ukierunkowaniu przyszłych ocen pierwszej instancji. Organ nie stosował art. 7 ust. 3 u.o.z. więc nie mógł tego przepisu naruszyć. Nie oceniał dowodów lecz ich zdolność do odtworzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a więc również nie poczynił żadnych własnych ustaleń, a jedynie wyraził ocenę o braku podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Skoro skarżąca trafnie wywiodła w skardze, że w pierwszej instancji nie przeprowadzono dowodów o podstawowym znaczeniu, to nie powinna zaskarżać trafnej decyzji organu, lecz podjąć próbę uzyskania w pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zgromadzenia w materiale sprawy wszystkich wymaganych ustaleń. Zarzucając bezzasadnie naruszenie art. 35 k.p.a. skarżąca powinna przeczytać § 5 in fine tego przepisu. Wobec oczywistej bezzasadności skargi należało zgodnie z art. 151 i art. 250 § 1 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.