II SA/Wr 6/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją z 07.11.2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "DWINB", "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miliczu (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") z 13.09.2022 r., nakazującą J. W. (inwestorowi) rozbiórkę budowli składającej się z: kotłowni kontenerowej o wymiarach w rzucie przyziemia 5,0m x 2,5m, naczynia wzbiorczego oraz komina, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] AM [...] w obrębie G. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że w związku z zawiadomieniem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu i po przeprowadzeniu kontroli w dniu 23.06.2022 r. PINB wszczął w 04.07.2022 r. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. W czasie przeprowadzonej kontroli ustalono, że działka nr [...] stanowi własność J. W. i zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zabudowaniami gospodarczymi oraz budynkiem gospodarczym poddanym przebudowie i rozbudowie. PINB stwierdził, że w pobliżu budynku gospodarczego zlokalizowana jest budowla składająca się kotłowni kontenerowej, stalowego komina oraz konstrukcji drewnianej z naczyniem wzbiorczym. Stalowy kontener posiada wymiary w rzucie przyziemia: szerokość 2,5m i długość 5,0m. Wewnątrz na podłodze kontenera zamontowany jest kocioł grzewczy na paliwo stałe o nieustalonej mocy grzewczej (brak tabliczki znamionowej). Ponadto na kontenerze umieszczono drewnianą konstrukcję z naczyniem wzbiorczym typu otwartego. Natomiast obok kontenera zamontowano stalowy komin o przekroju okrągłym, którym odprowadzane są spaliny z kotła grzewczego. Dodatkowo ustalono, że kontener posadowiono na betonowych bloczkach ułożonych na gruncie. PINB stwierdził, że wykonany obiekt jest budowlą, która stanowi całość techniczno-użytkową. Zgodnie z oświadczeniem inwestora obiekt powstał w 2021 roku i zasila instalację grzewczą w budynku jak i w przebudowanym i rozbudowanym budynku gospodarczym. Postanowieniem z 15.07.2022 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu. Wobec niezłożenia takiego wniosku, wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z 07.07.1994r . (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 zez zm.) – dalej: "u.p.b." decyzją z 26.08.2022 r. PINB orzekł nakaz rozbiórkę opisanej budowli. J. W. wniósł odwołanie od tej decyzji wskazując w nim, że kotłownia jest niezbędna do zapewnienia ciągłości ogrzewania w rozpoczętym sezonie grzewczym. W wyniku rozpatrzenia odwołania DWINB, wskazaną na wstępie decyzją z 07.11.2022 r. stwierdził, że orzeczony nakaz rozbiórki odpowiada prawu. Wyjaśnił, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, w myśl art. 28 u.p.b. Wskazał, że budowa kontenerowej kotłowni nie mieści się w katalogu obiektów budowlanych wymienionych w art. 29-31 u.p.b., które zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 5 u.p.b. obiekty kontenerowe wpisują się w definicję tymczasowych obiektów budowlanych. Tymczasowe obiekty budowlane nie tworzą przy tym osobnej kategorii, a są odmianą wszystkich obiektów budowlanych - mogą się zatem odnosić zarówno do kategorii budynków, jak i budowli czy obiektów małej architektury. Ze względu na brak trwałego połączenia z gruntem DWINB uznał, że sporny obiekt nie jest budynkiem. Ze względu natomiast na wielkość obiektu uznał, że nie jest on obiektem małej architektury. Wobec powyższego, jeśli tymczasowy obiekt budowlany nie stanowi budynku ani obiektu małej architektury, to zdaniem organu odwoławczego jest on budowlą (wyrok WSA w Gliwicach z 09.04.2021 r, sygn. akt I SA/GI 41/21). Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tym samym - co do zasady budowa obiektów kontenerowych związana jest z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjątek stanowi przypadek, gdy inwestor planuje postawić obiekt kontenerowy w danym miejscu na okres do 180 dni - wówczas wystarczy zgłosić ten fakt do odpowiedniego organu. Samowolne wykonanie obiektu budowlanego skutkowało wszczęcie postępowania administracyjnego i wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 48 u.p.b. Organ II instancji wskazał, że skoro skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu - na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b. - to organ nadzoru był zobligowany do wydania nakazu jego rozbiórki. J. W. wniósł skargę na decyzję DWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. okoliczności związanych z ustaleniem rodzaju obiektu i w efekcie jednostronnym, arbitralnym uznaniu, że obiekt jest obiektem kontenerowym mieszczącym się w zakresie definicji "tymczasowego obiektu budowlanego" określonej w art. 3 pkt 5 u.p.b. i w konsekwencji powyższego powstał obowiązek zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowy obiektu lub uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy obiekt stanowi wolnostojącą altanę o powierzchni zabudowy do 35 m² w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 3 u.p.b., a na ww. działce nie znajdują się inne obiekty tego typu, wobec czego nie powstaje obowiązek zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę obiektu. Takie ustalenie organu doprowadziło w konsekwencji do błędnego uznania, że obiekt wymaga zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, co przesądziło o wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu; 2) art. 96a § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia mediacji, pomimo, że charakter sprawy pozwalał na przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że nawet przy uznaniu, że obiekt nie jest altaną i jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, możliwe było dokonanie legalizacji takiej budowy; 3) art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy na nowo i ograniczenie się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez PINB, powielając tym samym błędy popełnione przez organ I instancji i naruszając zasadę dwuinstancyjności; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że była ona wadliwa. 5) art. 3 pkt 3 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obiekt jest budowlą w rozumieniu tego przepisu; 6) art. 3 pkt 5 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy przedmiotowy obiekt jest wolnostojącą altaną; 7) art. 29 ust. 2 pkt 3 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie, będące konsekwencją błędnego uznania, że obiekt nie stanowi wolnostojącej altany, lecz obiekt kontenerowy; 8) art. 49e pkt 1 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, będące konsekwencją błędnego uznania, że obiekt nie stanowi wolnostojącej altany, lecz obiekt kontenerowy i w związku z tym powinien zostać złożony wniosek o legalizację, podczas gdy obowiązku takiego skarżący w niniejszej sprawie nie miał. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego za zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W szczególności zaakcentowano niewłaściwe zakwalifikowanie spornego obiektu budowlanego jako tymczasowego obiektu budowlanego zamiast wolnostojącej altany w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 3 u.p.b. Wskazano, że skarżący korzysta z obiektu w celach rekreacyjnych i stanowi on miejsce (szczególnie w lecie) wypoczynku oraz przechowywania przedmiotów związanych z pracami na działce. Zainstalowane w altanie urządzenia mają jedynie produkować w energię cieplną w sezonie grzewczym, jednak nie zmienia to głównej funkcji altany jako obiektu umożliwiającego efektywny wypoczynek oraz schronienie przed słońcem i deszczem. Ponadto powierzchnia zabudowy obiektu nie przekracza 35 m², co sprawia, że spełnia on przesłanki określone w art. 29 ust. 2 pkt 3 u.p.b. i nie wymagał tym samym zarówno dokonania zgłoszenia oraz uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 49e pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Postanowieniem z 15.07.2022 r. PINB w Miliczu wstrzymał budowę obiektu, składającego się z kotłowni kontenerowej o wymiarach w rzucie przyziemia 5,0m x 2,5m, naczynia wzbiorczego oraz komina oraz poinformował skarżącego o prawie do złożenia wniosku o legalizację. Postanowienie to nie zostało oprotestowane. Skarżący nie złożył również wniosku o legalizację. Poprzez wzgląd na powyższe organ nadzoru budowlanego był zobligowany prawnie do wydania nakazu rozbiórki. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania takiego nakazu. Poczynionym przez organy orzekające ustaleniom faktycznym nie można przypisać dowolności, gdyż mają oparcie w dowodach przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wskazuje, jakie okoliczności faktyczne i prawne przemawiały za orzeczeniem nakazu w odniesieniu do całości obiektu budowlanego. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że sporny obiektu budowlany nie jest altaną w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 3 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W przepisach Prawa budowlanego nie została zawarta definicja legalna pojęcia "altana". Występuje ono w art. 29 ust. 1 pkt 4 u.p.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 2 pkt 9a tej ostatniej ustawy przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m² oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m². Przyjdzie w tym miejscu stwierdzić, że skoro ustawodawca zdecydował się w dwóch odrębnych przepisach uregulować budowę altan, jako wolno stojących altan w art. 29 ust. 2 pkt 3 u.p.b. oraz altan działkowych w art. 29 ust. 2 pkt 4 u.p.b., to w ocenie Sądu, nie można tych dwóch pojęć utożsamiać i wobec braku w przepisach Prawa budowlanego wiążącej definicji legalnej "wolno stojących altan" należy znaczenia tego pojęcia szukać w języku polskim powszechnie używanym. W Słowniku języka polskiego pod redakcją W. Doroszewskiego, Warszawa 1958, altana to "lekki, przewiewny budyneczek w ogrodach i parkach, często obsadzony roślinami pnącymi". Z kolei w Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją S. Dubiesza, Warszawa 2006, altana to "niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem". Zatem "wolno stojąca altana", zgodnie z wykładnią językową (przy uwzględnieniu dyrektywy języka potocznego), oznacza budowlę lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służące do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Ponadto jako podaje Ilustrowany Leksykon architektoniczno-budowlany pod redakcją W. Skowrońskiego, Warszawa 2008, altana to niewielki pawilon ogrodowy o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach obsadzonych pnączami, często zwieńczony ozdobnym dachem osłaniającym przed słońcem i deszczem; przeznaczony do wypoczynku. Takie rozumienie altany zostało wyrażone również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok: WSA w Krakowie z 05.11.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1245/09 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 22.02.2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1021/06). Brak wiążącej definicji legalnej pojęcia "wolno stojąca altana" powoduje, że kwalifikacji takiego obiektu, z punktu widzenia art. 29 ust. 2 pkt 3 u.p.b., należy dokonywać po analizie użytych materiałów, formy, funkcji oraz gabarytów budowli, mając przy tym na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zgormadzony w sprawie materiał dowodowy, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt budowlany o funkcji kotłowni kontenerowej, jako budowę obiektu budowlanego (budowlę), która nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zaakceptowanie innego stanowiska byłoby nie tylko sprzeczne z zasadami prawa budowlanego oraz z rzeczywistym stanem rzeczy opisanym w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 23.06.2022 r. ale także pozostawałoby w sprzeczności z oświadczeniem samego inwestora, który w trakcie kontroli wskazał przecież, że sporny obiekt zasila instalację grzewczą w budynku jak i w przebudowanym i rozbudowanym budynku gospodarczym. Z tym oświadczeniem koresponduje stanowisko zawarte w odwołaniu gdzie podniesiono, że kotłownia jest niezbędna do zapewnienia ciągłości ogrzewania w rozpoczętym sezonie grzewczym. Z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego wynika zatem jednoznacznie, że na działce nr [...] posadowiony zostały obiekty kontenerowy wraz ze znajdującymi się w tym obiekcie oraz na zewnątrz urządzeniami pełniący funkcję kotłowni. Powyższe roboty budowlane, rozpatrywane jako całość, zostały wykonane intencjonalnie, co w sposób jednoznaczny manifestuje, że tworzą one całość techniczno-użytkową. W ocenie Sądu, wobec tak określonego obiektu, prawidłowo organy nadzoru budowlanego przeprowadziły kompleksową ocenę w zakresie jego zgodności z przepisami, w tym dotyczącymi obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca w definicji obiektu budowlanego jednoznacznie odwołuje się m.in. do "przeznaczenia" obiektu. Przeznaczenie, jakie budynek, budowla lub obiekt małej architektury ma realizować jest zatem jednym z istotnych elementów identyfikujących rodzaj obiektu budowlanego. Przeznaczenie obiektu budowlanego określa się wyłącznie na podstawie analizy jego cech jako całości techniczno-użytkowej. Bez tego kryterium niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie istotnych zagadnień związanych z dopuszczalnością realizacji obiektu (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 14.05.2020r., sygn. akt II SA/Wr 152/20). Dla kwalifikacji danego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Jeśli więc wzniesiony przez skarżącego obiekt nie jest altaną i jednocześnie rzeczony obiekt znajduje się na działce od 2021 r. przez co nie można go uznać za tymczasowy obiekt budowlany, to niezależnie od jego wymiarów i miejsca wzniesienia, jego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie jest oczywistym, że skarżący przed posadowieniem spornego obiektu budowlanego nie dokonał ani zgłoszenia budowy ani nie uzyskał pozwolenia na jej budowę. W tym stanie rzeczy, wobec wyczerpania przez organ I instancji procedury określonej w art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i niezłożenia przez skarżącego wniosku o legalizację obiektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie miały innej możliwości niż orzeczenie nakazu rozbiórki, do czego obliguje wprost art. 49e pkt 1 u.p.b. Bez istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego korzystniej dla skarżącego kwalifikacji obiektu jako pozbawionego trwałego połączenia z gruntem co przesądza o tym, że nie został on uznany za budynek lecz budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Przyjdzie w tym miejscu jednak zauważyć, że posadowienie obiektu na bloczkach betonowych, czy też utwardzonym podłożu nie pozbawia takiego obiektu cech trwałego związania z gruntem. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się zatem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (zob. wyroki NSA z 14.06.2022 r., sygn. akt I OSK 1885/19, z 20.02.2020 r., sygn. akt II SOK 989/18 i z 03.02.2017 r., sygn. akt II SOK 1261/15). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 96a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia mediacji, to w ocenie Sądu należy przede wszystkim zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dają jedynie możliwość przeprowadzenia mediacji i - co oczywiste - nie jest ona obligatoryjna (mediacja została oparta na zasadzie dobrowolności). Ponadto nawet w przypadku zaniechania mediacji, organ nadzoru budowlanego zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w zgodzie z art. 7 i art. 77 k.p.a., w toku którego strona miała prawo czynnie uczestniczyć. W toku postępowania administracyjnego strona mogła również składać wnioski i oświadczenia, co do których organ winien się ustosunkować. W końcu przyjdzie zauważyć, że brak przeprowadzenia przez organ mediacji, w sytuacji zaniechania przez skarżącego ze skorzystania z prawa do zalegalizowaniu spornego obiektu, o czym został poinformowany, nie może zostać uznane za istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Legalizacja samowoli budowlanej jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Z prawa tego inwestor może, ale nie musi skorzystać, niezależnie od tego czy organ przeprowadził postępowanie mediacyjne. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.