II OSK 267/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1064/21 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1064/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.K. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (zwanego dalej WINB) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz uchylił postanowienie PINB z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], a także zasądził od WINB na rzecz G.K. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej J.S. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanej dalej: p.b.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie w sytuacji gdy prawidłowa jego interpretacja w związku z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym na gruncie niniejszej sprawy, z którego wynika, że przedmiotowy budynek został nadbudowany i rozbudowany, co zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 p.b. stanowi realizację budowy, prowadzi do konkluzji, że w realiach niniejszej sprawy winna znaleźć zastosowanie procedura naprawcza określona w 48 p.b., a nie jak twierdzi Sąd w art. 50 i art. 51 p.b.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 84 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji WINB z dnia [...] maja 2021 r. i decyzji PINB z dnia [...] maja 2020 r. w oparciu o nieudowodnione stwierdzenie, że "nadbudowana i rozbudowana samowolnie część budynku nie może zostać usunięta bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego" w sytuacji, gdy zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie daje ku takim twierdzeniom żadnych podstaw, a ponadto, użycie takiego stwierdzenia wymagałoby zasięgnięcia wiedzy eksperckiej biegłego z zakresu budownictwa, a tego ani organ administracyjny, ani też Sąd I instancji nie uczyniły; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżanego wyroku w sposób uniemożliwiający poddanie go instancyjnej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz naruszenie zasady przekonywania stron poprzez nie wyjaśnienie na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że "nadbudowana i rozbudowana samowolnie część budynku nie może zostać usunięta bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego" w sytuacji gdy zastosowanie procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 p.b. (na co powołuję się Sąd I instancji) nie daje żadnych gwarancji, że nie zostanie wydany nakaz rozbiórki wobec nadbudowanej części budynku, co również może skutkować zaistnieniem stanu faktycznego określonego procedurą naprawczą z art. 66 p.b., Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów uznał, że nadbudowana i rozbudowana część obiektu budowlanego nie może zostać usunięta bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Wskazał, że pozostała część obiektu budowlanego wraz z wymienionym dachem i jego pokryciem, spornym podwyższeniem ścian oraz wykonanym gankiem i dachem nad nim stanowi integralną całość. Rozbiórka nadbudowy wiązała by się z likwidacją konstrukcji dachowej oraz docelowo pokrycia dachowego, co z kolei wyklucza możliwość użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. To, że skarżący kasacyjnie oceny tej nie podziela, nie może czynić zarzutu naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnionym, bowiem w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 84 § 1 k.p.a. Zasadnie Sąd I instancji ocenił jako prawidłowe ustalenia organów nadzoru budowlanego dotyczących charakteru i zakresu wykonanych robót budowlanych. Materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego pozwalał na jednoznaczną kwalifikację robót budowlanych jako nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego. Materiał ten pozwalał także na przyjęcie, że nadbudowana i rozbudowana cześć obiektu budowlanego stanowi integralną całość z pozostałą częścią tego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także argumentacji skargi kasacyjnej w zakresie trybu w jakim roboty budowlane powinny zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Dokonana przez Sąd I instancji ocena, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 50-51 p.b. nie wynika z błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych leczy z faktu, iż rozbiórka nielegalnie wykonanych robót budowlanych nie może zostać wykonana bez ingerencji w legalnie wykonaną część obiektu budowlanego. Niewątpliwie sytuacja, w której dany samodzielny obiekt budowlany został wybudowany bez stosowanego pozwolenia kwalifikuje się do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 p.b. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor prowadził roboty budowlane, które polegały na rozbudowie lub nadbudowie istniejącego legalnie obiektu budowlanego, wybór trybu postępowania, tj. postępowania legalizacyjnego określonego art. 48 p.b. lub postępowania naprawczego objętego art. 50-51 p.b. wymaga ustalenia, czy ewentualna rozbiórka nielegalnie wykonanych robót budowlanych nie uniemożliwi dalszego korzystania z legalnie wybudowanej części obiektu budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że w przypadku dokonania rozbudowy lub nadbudowy w taki sposób, że ewentualna rozbiórka rozbudowanej lub nadbudowanej części obiektu budowlanego umożliwi korzystanie z istniejącego legalnie obiektu budowlanego i nie wymaga nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych – to wówczas znajduje zastosowanie tryb postępowania legalizacyjnego objęty art. 48 p.b.. Natomiast w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że ta rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona jest z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, to brak jest podstaw do zastosowania art. 48 p.b.. Wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 i art. 51 p.b. (wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., II OSK 1676/16; z dnia 20 września 2017 r. II OSK 3089/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie prowadzone powinno być w trybie arrt. 50-51 p.b., Jako niezasadny należało ocenić zatem również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 p.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.